3.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．政治与行政（中山大学2007年研）
答：政治是阶级社会的产物，是有阶级社会经济基础的上层建筑，是经济的集中表现，是以政权为核心的阶级关系和人民内部的全局性关系。行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。广义上，行政是指国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤事务等管理活动；狭义上，行政是指政府机关执行的任务和进行的活动。
两者既密切联系又有一定的区别。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上体现了政治的目标、职能。因此，政治与行政是难以分开的。
2．彭德尔顿法（中山大学2010年研）
答：参见本章复习笔记相关内容。
3.POSDCORB（中山大学2010年研）
答：参见本章复习笔记相关内容。
二、简答题
1．欧文·休斯认为传统的公共行政模式的主要特征和理论基础来源是什么？（北师2012年研）
答：（1）传统公共行政模式的主要特征
参见本章复习笔记相关内容。
（2）传统公共行政模式的理论基础来源
①政治与行政二分法
a．威尔逊认为政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。因此传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则，即政治与行政二分法。政治家制定政策，行政官员实施政策，二者不能够互换。
b．二分法使公共行政呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同。在传统的行政模式中，政治官员和公务员的领域是分离的。这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以制度化，规定禁止同时任职和交换位置。
②官僚制理论
韦伯创立了官僚理论，具有分部—分层、集权—统一、指挥—服从等特征，是现代社会实施合法统治的行政组织。其观点是：a．公职人员应明确化、专业化；b．应根据功绩招募和任命公职人员；c．公职人员应保持政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。与早期公共行政模式相比，官僚制运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政，组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。
2．简述西方传统公共行政理论经历的5次范式转移。（北师2011年研）
答：公共管理作为一种“范式的转移”，肇始于20世纪70年代，但其理论起源最早可追溯到伍德罗·威尔逊在1887年所发表的《行政之研究》。该文作为公共行政学的开山之作，开创了西方公共行政学的研究传统，其后公共行政理论经历了“政治与公共行政二分”、“行政原理”、“有公共而无行政”、“有行政而无公共”等几个不同的发展阶段和范式转移，并出现了公共政策与新公共行政兴起的多元发展现象。
（1）政治与公共行政二分（1900—1926）
在这一阶段，公共行政提出了政治与行政二分论和官僚制理论。这个统一的理论范式强调一般行政管理原理和效率原则，但也显示了没有结合具体行政环境进行研究等方面的局限性。政治与公共行政二分开辟了公共行政学研究的理论大道，对20世纪公共行政学发展和政府模式设计有着巨大影响，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。
（2）行政原理及其挑战（1927—1949）
这一阶段强调行政原理可以不顾行政背景、文化、功能、环境、任务或制度架构的不同，而用于任何地方，结果行政原理越来越多，而忽略了行政学研究的定向，即有许多重点而无一个定向。
（3）有公共而无行政（1950—1955）
这一阶段的公共行政的基本理念是：
①以公平和民主为核心，重视外在政治环境、政府组织的架构流程、官僚体系与行政和司法机关的关系、文官集团与民主政治间的关系，关注公正、民主价值、代表性、正义、法治、行政裁量的控制等。
②与前一阶段相比，公共行政更多是“规范的”，更少是“描述的”；更多是“价值的”，更少是“中立的”。
③这一时期的公共行政具有强烈的规范取向，充满了“形而上学”的探讨，造成了“有公共而无行政”的局面，不能有效地对公共行政实务提供指导。
（4）有行政而无公共（1956—1970）
这一阶段公共行政的基本理念是：
①公共行政与私部门的行政并无差异，公共行政与企业管理学科的区分是错误且没有必要的。
②强调一般管理，或类同管理，注重管理功能、管理工具与管理技能。
③主张企业经营绩效优于政府施政绩效，政府必须向企业学习，以提升政府绩效。
④这一时期的公共行政没有认识到，公共行政与企业管理在意识形态和价值取向等方面存在结构性的差异，对企业是否比政府更高效、政府向企业学什么、如何学等问题缺乏实证研究与说明，完全忽略了公共管理所处的政治环境及其对公共管理者的影响，导致了“有行政而无公共”的困境。
（5）多元发展（1970年以后）
从20世纪40年代到60年代，正是公共行政学的“有公共而无行政”与“有行政而无公共”两大范式饱受批评与发生转变的时期，批评与转变的结果并不是单一范式的形成，而是呈现多元发展趋势，期间对公共行政影响最大的学科是政策科学与新公共行政学的崛起。
3．奥斯特罗姆关于官僚制无效率的观点。（北师2016年研）
答：奥斯特罗姆是公共选择学派的代表人物之一，提出了政治与官僚制度的失败理论。他认为，在西方民主宪政体制下，由政府官员主导的社会资源的使用效率经常低于市场机制下的效率，出现“政府失灵”现象。造成官僚制无效的原因可以归结为：
（1）官僚组织的内在矛盾
大型官僚制组织将在对不同需求的回应中，日益变得不加甄别；对那些假定的受益者施加日益高昂的社会成本；不能使供求均衡；由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害，致使公共物品受到侵蚀；对于公共目标作出种种言过其实而又无法兑现的承诺，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控制；最终产生了这样一种境况，即各种补救措施不仅对问题的缓解无济于事，反而加剧了问题的恶化。
（2）官僚制缺乏市场性因素
奥斯特罗姆认为，与通过市场实现选择的市场化的组织形式相比，官僚制组织在效率或效能方面都略逊一筹。根据亚当·斯密的观点，由于市场顾及产生最优结果的个人抱负，因而市场通常能提供一种更有效率的资源配置方式。竞争、消费者主权和消费者选择提供了降低成本的激励，而这些被认为在官僚制的行政模式中根本就不存在。奥斯特罗姆主张运用公共选择理论，认为这将导致公共部门作用的极大缩减。
（3）关于“政治人”的人性的基本假定存在谬误
传统意义上的“超凡入圣的国家”实际上只是一种逻辑虚构，或者是一种道德神话，仍是一种人类的组织，因而并不具有无所不能和天然正确的自然取向。与此相联系，在这里做决定的人们即政府官员，与常人没有什么差别。这些人一样会犯错误，一样具有“理性人”的理性思维的利益取向。
（4）政府具有低效率的天然倾向
政府的低效率，主要指政府不能制定和执行确保社会资源得以最佳配置的公共政策，而造成这种现状的基本原因，既在于政治家和官员们天然的趋利动机，也在于现实制度的不可克服的官僚主义。他认为，就民主宪政制度设计的目的而言，经过民主选举产生的政府及其官员承担宪法和法律赋予的公共职能，因而应当是公共利益的代表者，进而最大程度地合理使用公共资源，但实际情况并非如此。这是因为：
①政治家和政府官员存在追逐个人利益的倾向。基于个人效用最大化的原则，政治家和政府官员为了实现个人目标，往往会利用模糊的制度规范，在国家利益或公共利益的名义下，滥用公共资源，造成公共资源的不合理配置以致浪费。
②缺乏竞争机制。除极少数竞选产生的政治家外，政府的部门领导人通常由任命（经议会认可）产生。由于这些被任命的政务官与政治家存在直接的利害关系，因此，不会因工作效率低而被解雇。在政府内部，由于精确考核政府绩效客观上存在困难，加之关于公务员的严格的职业保障制度，所以，常务官通常亦不存在因工作效率低而被解雇的危险。
③缺乏激励机制。在制度框架内，政府、政府部门、政府官员的行为不以盈利为目的，且与个人利益没有直接的利害关系。所以，他们没有最大可能地压缩公共活动成本的动机和有效的动力。其结果——过量供给普遍化，不仅使得社会通过税收支付的服务费用超出了社会本应支付的限度，而且还使得社会不能享有与巨额公共支出相符合的公共服务。
④缺乏监督机制。政府的唯一性决定了政府的行为具有一定的垄断性，政府的组织结构具有一定的封闭性。在此意义上，对政治家和政府官员的行为的监督往往是无效的。在监督机制无效的情况下，与利益集团相联系，政府、政府官员的“寻租活动”是不可避免的。
⑤政府存在不断扩张的倾向。按照公共选择理论，政府扩张的社会动因集中在五个方面：供给公共物品和消除外部效应、对收入与财富进行再分配、平衡利益集团、增加官僚机构能力、财政幻觉。政府扩张的内在动因则在于政治家和政府官员追逐利益的本性。在形式上，政府扩张主要表现为两个相互联系的方面，即追求政府规模的最大化与公共开支的最大化，而在形式的背后，则是政治家和政府官员的切实利益。
4．辨析题：行政与政治截然分离。（上海交大2013年研）
答：此观点是错误的。它源于对政治与行政二分法的片面认识。
（1）政治行政二分法的含义
①古德诺在《政治与行政》一书中认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。
②政治—行政二分法理论对于行政学的理论建构提供了思想基础。将政治因素从行政中分离出来之后，改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不掺杂政治就会实现公共利益，达到各方面都更好的状况。
（2）政治与行政二分法的缺陷
①威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分，并非绝对的完全分离，政治行政二分法的重要意义在于它昭示着后来的政府存在着两种不同的职能——表达国家意志以及执行国家意志上的职能，两种职能应当基本分离，但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政，实际上是存在于一个统一的过程中的。
②就具体的行政事务和公共事务而言，政治和行政实际上也无法做到完全分离，无法人为割断。绝对的分离只是政治与行政二分法的一种理想状态。当代政治与行政的关系只是不同于初期的另一种形式的二分，在这种新的二分法中，政治与行政角色虽在具体的事务中发生着密切的联结，但在其职能定位上却是基本分离的，如果以此来审视当代政治行政关系的话，可以认为：政治行政二分法并未宣告终结，它还在用新的形式表现其强大的生命力。
③政治与行政二分法容易误导人们过分孤立地分析政治与行政问题，主张行政学必须摆脱政治学的价值观，坚持“价值中立”原则，忽视了价值的问题。因此导致了对政治与行政相分离的盲目推崇，忽视了二分法关于政治与行政应当相互协调的一面。
因此，将政治与行政完全分离的观点是错误的，忽视了两者在现实中的联系。
三、论述题
1．为什么说传统的公共行政管理模式在实践中越来越不适应？（对外经贸大学2011年研）
答：传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式。
（1）基本特征
①政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式。
②公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者。
③政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实。
④行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。
（2）失效的原因
①作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式。工业时代发展起来的官僚体制专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。
②政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。
③政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。
④传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。
2．试述休斯表述的韦伯的官僚制理论。（北邮2013年研）
答：参见本章复习笔记相关内容。
3．试评述官僚制的历史作用与局限，并结合我国国情谈谈你对上述观点的看法。（中山大学2008年研）
答：官僚制是指一种以“分部—分层、集权—统一、指挥—服从”等为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织。官僚制是一种层级节制的权力体系，人员的工作行为以及人员间的工作关系须遵循法规的规定。科层组织内的职位按人员的专长做合理的分工，其工作范围、权责、薪俸也由法律明文规定。官僚制组织具有职业化倾向，注重效率。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
（1）官僚制的积极作用
①官僚制与工业社会和民主化相适应，适合大规模的组织管理。
②权力集中，组织整合力、调配力、控制力强，决策反应速度快，效率高。
③专业化的官僚队伍使决策、管理、服务的理性化程度提高，组织运行效率高。
④制度化的设计使成本与收益有着良好的可预期性和可计算性，可大大降低交易成本。
（2）官僚制的局限
①形成防卫型的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，防卫型的官僚性格将人类从情绪、感情的本性中抽离出来，在人际关系上表现出两种极端的态度：对己有利者老练世故、热情照应；对己无益者冷漠无情、吝于关怀。
②专业分工原则的扭曲。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。
③制式化对组织效能的可能影响。随着机关的成长与行政环境的改变，制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增反而下降；当体制作用超过制式化所能处理环境问题的能力时，科层的反功能出现，组织效能随之下降。
④科层价值与民主价值的冲突。传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。
⑤科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰，当人格长期遭受压抑的时候，消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。
⑥依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物，它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。能够适应时代的变化并满足社会的需求、能迅速地解决问题并提高组织效能的弹性化组织结构是当代民主政府的趋势。
（3）传统政府管理模式对我国的影响
在我国，传统政府管理模式的弊端仍然存在，主要表现在：政企不分，政资不分；机构臃肿，效率低下；权力过于集中；政治民主化、科学化、制度化薄弱等问题。因此，我国当前仍要加强以制度建设为中心的官僚体制，推进行政管理科学化，具体措施包括：
①提高管理者素质，机构设置和行政管理科学化、行政过程程序化。
②推进行政管理法治化，坚持有法可依、执法必严，增强法治意识。
③要积极克服官僚制的弊端，吸取发达国家的教训，积极推进行政管理民主化进程，强调公民参与，积极推进行政管理公开化和透明化进程，加强行政监督。
4．试述新公共行政学对传统政治—行政二分法思想的突破。（华南理工2015年研）
答：新公共行政学是相对于传统公共行政学而言的，其主要代表人物是美国行政学家弗雷德里克森，该理论运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法，它不仅认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。它对传统政治—行政二分法思想的突破主要体现在：
（1）新公共行政学派认为，由于传统行政学的政治—行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。
（2）新公共行政学派致力于突破传统公共行政的思维框架，主要内容包括：
①政治—行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。
在新公共行政学派看来，传统的政治—行政二分法在现实的政治生活中是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程，即一种政治决策的过程。
②公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域和研究方法上做一次飞跃。
a．就研究领域而言，新公共行政学派主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究，用更加广阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。新公共行政学将当今与未来公共行政发展的焦点主要定位于如何发展公共政策的问题上。在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估以及公共政策的执行等一系列问题便成为当代公共行政学的热门课题。
b．新公共行政学派确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。他们推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位，从而形成了一套以公平和参与为重要思想体系的规范性研究方法。这种“反实证主义”以一种复杂的方式表现出来：拒绝公共行政学关于“价值中立”的定义；拒绝关于人类的理性主义者和宿命论者的观点；拒绝幼稚的政治—行政二分法关于“公共行政学不介入政策”的定义。