第3章　传统的公共行政模式

3.1　复习笔记

【知识框架】

【重点难点归纳】

一、引言

1．传统公共行政的产生

传统的公共行政模式曾经是一场重要的改革运动。从19世纪末期开始，在许多国家把传统模型移植到公共部门之前，公共行政是由效忠于领导者、君主和政治家的业余人员来实施的。随着传统模式的出现，公共行政成为一种专门职业，由独特的以功绩制为基础的公职人员来实施。在那时，为公众服务是一种高尚的职业，它需要的是社会中可以成为特殊的行政精英的最优秀人才。

2．传统典范的特征

（1）行政部门处于政治领导人的正式控制之下。

（2）建立在严格的官僚制等级模式的基础之上。

（3）由常任的、中立的和无个性特征的官员任职。

（4）只受公共利益的激励。

（5）不偏不倚地为任何执政党服务。

（6）不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策。

3．对传统典范的评价

传统的公共行政模式是公共部门持续时间最长且最为成功的管理理论。虽然它并没有突然消失，它的因素也仍然存在，但是，它的理论与实践现在已被认为过时了，且不再适合迅速变化的社会需要。

二、早期的行政

1．发展历史

（1）公共行政是与政府的概念同步发展的。自有了政府，就有某种形式的行政存在。行政，或者说事务的管理，是所有社会活动中的中间因素，对社会的存续至关重要。

（2）最早的行政系统出现在古埃及。中国在汉朝时期信奉儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，政府的主要目标是使人民安居乐业。韦伯认为，中世纪“现代”国家是伴随着官僚制结构的发展而发展的。虽然某些形式的行政出现得较早，但传统的公共行政模式实际上产生于19世纪后期。

（3）早期的行政系统都有一个重要的特点，它们是“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织和国家为基础。早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。

2．政党分赃制

（1）产生渊源

在19世纪的大部分时间里，美国存在着行政上的“政党分赃制”，它来自“战利品属于获胜者”这一谚语。这种体制在杰克逊总统时期达到了黑暗的顶峰。

（2）具体内容

①当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据。这适用于从地方选举到总统选举。

②公共行政既无须相关的特殊技能，也没有任何理由要求，当政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。公职的好处在于，重要职位的任命权、直接的财政利益等理应属于在大选中获胜的政党。

（3）益处

①通过更换明显效忠于某一政党的公职人员，可能会获得更多的益处，甚至可能会减少腐败。

②在对政府不能充分反映选民意愿的变化的回应中，政治责任得到强化。这种平等主义的哲学与美国人对政府的不信任十分吻合。

（4）缺陷

①19世纪大部分时间伴随着政府更迭而产生的周期性震荡。

②公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起。

③行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多。

④求职者对总统、州的行政部门和地方政府提出了不合理的要求，尤其是在选举之后。

（5）评价

这种体制效率低、效能差。当政府的决策、经费和选票都成为可议价的商品时，政府实际上成为一个私营企业，公民无从知道政府的真实立场。政党分赃制的固有问题最终引起了19世纪后期的变革，并导致与传统行政模式相关的进步时代的改革。

3．韦伯对这一时期的评价

韦伯认为“前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松散的、归属的、特殊主义取向的”，而现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就导向的和普遍主义取向的”。

三、19世纪的改革

1．英国的改革

通常认为传统的行政模式始于19世纪中期的英国。在对政府部门的效率进行了若干年的调查之后，英国发表了《诺思科特-屈维廉报告》，对政府行政进行了全面的透视。

（1）《诺思科特-屈维廉报告》的建议

①公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行，他们通过任职前的考试制度来选拔。

②废除恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员。

③对中央各部门的公职人员进行重组，以使他们分别从事脑力工作与机械工作。

④通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位空缺。

（2）《诺思科特-屈维廉报告》的意义

①该报告标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。

②该报告强调人事问题的重要，虽然建议推行得较慢，但是它确实代表了传统的公共行政模式的产生，反映了时代的需求。

2．美国的改革

（1）改革背景

英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了重大的影响。政党分赃制的弊端非常明显地导致了贪污腐化在政府和城市中的蔓延。1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求公职的人所暗杀，这一事件进一步推动了改革的进程。

（2）改革内容

1883年，通过了《文官法案》（《彭德尔顿法》），该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会。改革的内容主要包括以下四点：

①根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试。

②根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职。

③在正式任命前，存在一个有效的试用期。

④在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。

3．对传统的行政模式产生重要影响的理论

（1）威尔逊、韦伯和泰勒的思想

①威尔逊认为，政治官员应当负责政策的制定，行政部门则应负责政策的执行。

②韦伯创立了官僚制理论，其观点包括：a．公职人员应明确化、专业化；b．应根据功绩招募和任命公职人员；c．公职人员应保持政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。

③韦伯和威尔逊的思想都来源于这样一种观念：行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域。此后，泰勒的科学管理原理也被应用于公共部门。

（2）对传统的公共行政模式产生的影响

威尔逊、泰勒和韦伯的思想对传统的公共行政模式产生了重要的影响。其中，只有泰勒的思想在美国产生了直接的影响。官僚制作为一种实践，在韦伯将其确立为一种理论之前，就已经牢固地确立了。同样，虽然威尔逊的观念没能被及时传播，但其思想却广为人知并且得到了大量应用。

四、韦伯的官僚制理论

1．理论基础

韦伯认为，存在三种类型的权威，即“统治合法性”，具体包括：

（1）传统型权威，例如部落酋长的权威。

（2）魅力型权威，指一种非凡的领导人的吸引力。

（3）理性—法律型权威，是合法规章和“理性规则”的权威，权威的实施者是“现代‘国家的仆人’以及相似的权力的拥有者”。

2．现代官僚制体系的六项原则

从理性—法律型权威的思想出发，韦伯确立了现代官僚制体系的六项原则，具体包括：

（1）管辖范围的固定化和法定化原则，即管辖范围一般是通过法律或行政规章等各种规则来加以规定的。

（2）公职等级制和权力等级化原则，意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。

（3）组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。现代公职管理是建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上的。一般来说，官僚制把官方活动看作与私人生活领域明显不同的事务，因而将公共经费和设备与私人财产分离。

（4）现代化、专门化的公职管理通常以全面而熟练的训练为先决条件。行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以从事的，它需要全面的训练。

（5）官僚制的工作是一种全职的工作。当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力。

（6）公职管理应遵循一般性规定，它是一种可以学习的活动。有关这些规定的知识代表了官员所具有的包括法学、行政管理或企业管理知识在内的一种专门技术性学问。无论是谁担任某一公职，这些规定都将以同样的方式予以执行。

3．与早期公共行政模式的比较

（1）主要差别

韦伯模式与早期模式的重大反差与最主要的差别在于，建立在规则基础上的非人格化的行政取代了人格化的行政。

韦伯认为，组织及其规则比组织中的任何个体都更重要，官僚制体系在其自身运作以及处理顾客关系时必须是非人格化的。而早期行政以私人关系为基础，效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。但它常常是“专制的”，容易造成不公正。建立在韦伯官僚制原则基础上的非人格化的体系至少在理想情况下可以完全消除专制。

（2）其他区别

韦伯模式下，在各种规定和非人格化的基础上，很自然地会形成严格的等级制度。个体离开组织，但制度及其规定不变。尽管韦伯强调的是整个制度，但是他确实注意到了官僚的任期和条件。

4．公职人员的地位

在韦伯的理论中，个体的公职人员占有很重要的地位。担任公职被认为是一种职业，需要经过考试和严格的课程培训。按照韦伯的说法，担任公职就被认为接受了进行忠诚管理的特定义务，以作为对稳定工作的回报。韦伯对公职人员的地位作了以下说明：

（1）与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。

（2）纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。

（3）通常情况下，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。

（4）在提供法律保证，不许任意解雇或调动工作的地方，公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。

（5）公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。这些薪金不是通过工作量来测量的，而是根据“地位”，即根据职责（“等级”）而定；此外，还有可能参考服务期限的长短。

（6）公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”，从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位升迁。

5．官僚制模式和公职人员的地位两原则的目的

正式的、非人格化的制度为“根据纯客观的考虑，执行专门化职能的原则提供了最大限度的可能性”。官僚制度的目标是确定性、非人格化和效率。职能专门化原则意味着提高生产力，权力等级制和规章制度有助于决策的确定性，制度的非人格化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。决策的制定不能独断专行。这些观念旨在创立一种尽可能达到最高技术效率的制度。

6．推行官僚制组织的根本原因

（1）官僚制组织具有超越其他任何组织形式的纯技术上的优势。成熟的官僚制组织同其他组织形式相比，能在严格的官僚制组织中完美地实现精确、速度、细节分明、档案知识、连续性、裁量权、统一性、严格服从、减少摩擦和降低个人成本等要求。

（2）官僚制是最有效率的组织形式，它既适用于公共部门，也适用于私营部门，而且它更易于并且更长久地在公共行政领域中运用。

五、威尔逊与政治控制

1．威尔逊的观点

（1）应将政治与行政严格分离，将政策与严格执行政策的行政任务分离。行政是置身于特定的政治范围之外的，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务。

（2）政党分赃制的弊病源于行政问题与政治问题的混同。如果行政的行为完全依照政治的方式进行，则可能产生贪污腐化，甚至会出现独断专行的决策。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

（3）美国的政党分赃制已经过于强大，应通过功绩制实施管理。

2．政治与行政二分法

（1）领导权不仅被保留给政治家，而且明确地将行政人员排除在外。传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为传统公共行政的一项指导原则，即政治与行政二分法。政治家制定政策，行政官员实施政策，二者不能够互换。

（2）政治与行政二分法是一个证明公务员的工作就是行政，就是执行指令的理由。

3．政治控制的内容

在传统的行政模式中，政治控制主要有三个方面：

（1）责任与义务的明确关系。一个部门或机构有两种基本的角色，包括：

①向政治领导人提供政策制定、评估与实施的建议。

②管理其资源，以便政策得以执行。

（2）一般认为，政策问题与行政问题是严格分离的。其中，政策问题属于政治官员的正式领域，而行政问题应留给公务员处理。

（3）行政是匿名的、中立的，即任何决策或政策都与个人无关，它们只能以部长的名义来执行；从政党政治的意义上讲，行政也是无党派的，可以为任何政治领导人提供同样的服务，公务员以非人格化和客观的方式履行公务。

六、泰勒与公共行政

1．科学管理

（1）科学管理的内容

①决定工作标准的时间和动作研究。

②刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正。

③改变职能组织。

（2）科学管理的影响

科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了临时性的决定，而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。

（3）科学管理的意义

①科学管理原理非常符合官僚制理论，行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。

②“最佳路径法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、过程和先例相契合。

③对韦伯观点的评论：在适当的测量方法的帮助下，个体工人的最大化收益可以被准确地计算出来。以此计算为基础，美国的科学管理体系在工作绩效的理性熏陶和训练方面获得了巨大的成功。

④任务的标准化和合适的工人完全与传统的行政模式相吻合，甚至运用秒表进行绩效测量的做法在大型的公共官僚制组织及其方法门类中也较为普遍。

2．人际关系

（1）理论核心

人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反应的机器。人际关系学派根源于社会心理学，和科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想。

（2）理论内容

梅奥是人际关系理论的创始人。人际关系理论的内容如下：

①工人是“社会人”。工作群体的社会因素是管理中最重要的因素。梅奥认为，人们的行为并不单纯出自追求金钱的动机，还有社会方面的、心理方面的需要，即追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊敬等，而后者更为重要。因此，不能单纯从技术和物质条件着眼，而必须首先从社会心理方面考虑合理的组织与管理。

②工作中存在非正式组织。这种非正式组织对工人起着两种作用：

a．保护工人免受内部成员疏忽所造成的损失。

b．保护工人免受非正式组织以外的管理人员干涉所形成的损失。

③新的领导能力在于提高工人的满意度。在霍桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的，包括金钱刺激在内的其他因素，并不起很重要的作用。

（3）人际关系理论的意义

①人际关系理论对公共部门的管理产生了重大的影响，它确立了这样一种观念：组织内外的各种非正式关系具有相当大的重要性。不仅正式的组织图、职能分工和工作评估制度是重要的，而且工人的情感、价值、非正式组织规则和家庭、社会背景也有助于组织绩效的提高。

②人际关系理论确立的观念在其后多种多样、详细周全的运用中得到了发展。现代工作改进技术、参与式管理作风、自我实现都是人际关系学派智力遗产的一部分，并且在公共部门得到了较高程度的应用。

③对组织中的心理因素的考虑形成了组织行为理论的一个重要思想流派。在这种思想的指导下，组织开始注重对工作条件的改善。

3．一场持久的争论

（1）科学管理原理与人际关系理论的比较

科学管理原理与人际关系理论之间存在着一场旷日持久的争论。把泰勒与梅奥的理论看作相互排斥以及相互对立的看法是错误的，就目标而言，二者是相同的，它们的不同之处在于实现目标的手段。二者的相似性具体表现在：

①霍桑实验“保留了等级制、成本效率、管理至上等旧有的目标，改变的只是实现这些目标的手段”。

②同样排斥工会或工业民主，强调工作场所合作的重要性。

③具有相同的目标，即提高生产力，并且都对公共部门的管理有着持续性影响。

（2）两种理论的融合运用

①在20世纪的大部分时间里，泰勒的科学管理理论对公共部门的工作设计产生了极大的影响。泰勒模式是严格的、官僚制的和等级制的，它适合于鼎盛时期的传统行政模式中的公共部门。同时，受到人道对待可以使工人得到更多的好处，泰勒对此表示赞同，但他倾向于将这些好处给予那些成就更高的人。

②公共部门和私营部门都在某种程度上运用了人际关系学派理论。如果承认工人的社会存在有助于提高生产力，那么通过协商、改善工作条件、出资成立社团或促使工人依恋于组织的任何措施均可收到较好的效果。

4．公共行政的黄金时代

（1）时代背景

从20世纪20年代前后至70年代早期，公共行政处于它的黄金时代，这一时期的公共行政是倍受欢迎的事业，政府和公共部门提供了改善社会的希望。在这一时期，公共行政成为实现某些重要成就的促进因素。

（2）“POSDCORB”职能理论

似乎公共行政所需要的一切是确立一套“金科玉律”，并严格地遵循它们，由此就可产生期望的效果。古利克和厄威克认为“POSDCORB”职能是一种变化了的形式，它的含义是：

①计划（planning）：行政人员所运用的目标设定技术或方法，作为一种制定组织未来行动路线的工具。

②组织（organizing）：以实现特定目的的必不可少的适当方式安排组织结构与过程。

③人事（staffing）：招募和雇用人员以完成机构的基本工作。

④指挥（directing）：监督完成任务的实际过程。

⑤协调（coordinating）：在与政府其他单位和人员的合作方面，对完成这些任务的多种复杂要素进行整合。

⑥报告（reporting）：追踪和沟通组织内部的工作进展情况。

⑦预算（budgeting）：为支持这些方案、服务或行动的完成必不可少的会计和财务活动。

然而，“POSDCORB” 因与人际关系运动相对立而受到人们的抨击，被认为意在剥削、控制和操纵工人。

（3）传统行政体制的优点

①等级制意味着每一个人都知道自己的位置与权限，总有某一个人在技术上对从低到高各个层次的活动负责。对于公务员来说，即使没有惊人的进展，其在等级制中的职业发展也是扎实、稳定与安全的。

②从狭义上讲，传统行政体制是有效率和效能的，这种效率是非人格化的。通过政治与行政的分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。

③该体制可抵制挪用公款为官僚私人所用的诱惑。当任务是例行的和比较简单的，以及环境较为稳定时，该体制运转良好。

（4）对传统行政体制的评价

传统模式尽管优于在其之前的模式，但是，它是僵化的和官僚主义的，且用狭隘的眼光关注并执迷于结构与过程。以功绩制为基础的任命制度、正式的官僚制以及政治与行政能够和应该分离的观念都是“一种行政体制”的适当原则，特别是当其运行于稳定时期之时。然而，尽管传统模式曾是长期运用的有效模式，但是它仍然受到许多重要的批评，如今它的时代已经过去了。

七、传统模式存在的问题

1．政治控制的问题

（1）产生背景

①威尔逊于19世纪80年代提出的将政策与行政进行分离的设计是为了解决当时美国政党分赃制的问题。然而，将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离是不现实的，美国实行的改革运动也并未做到将其分离开来。

②实际上，政治官员与行政官员之间的关系是复杂多变的。政治与行政是不可能分离的，政治法案无法和它的实施完全脱离开来，行政程序能够并且确实会产生政治性后果。

（2）问题

①传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬性错误。

②“非政治化”的努力意味着不愿承认公共服务工作的政策与政治意义。

③政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。公务员的工作从本质上看，尽管不一定是政党政治，但却是政治性的。然而，传统模式的基础是一种不能发挥作用且长期以来被广泛认为不能实施的理论，这就说明传统的模式在整体上存在一些问题。

2．“最佳路径法”的问题

（1）“最佳路径法”的表现形式

传统的模式假定，行政管理存在一种“最佳路径法”，即通过官僚制理论和科学管理原理可以发现一种解决既定问题的“最佳路径法”。而古利克的“POSDCORB”思想和泰勒的科学管理原理是对这种“最佳路径法”进行理论建构的表现形式。

（2）存在的问题

实际上，根本不存在什么“最佳路径法”，存在的只是众多的可能性答案。如果确定了“最佳路径法”，公职人员的任务就纯粹是行政性的，他不需要太多的思想以及任何的创造性。行政人员也无须为其行为结果承担责任，因为“最佳路径法”的考量容许他们一起逃避责任。然而在实际工作中，管理者的角色之一就是决定采取何种工作方式，然后为即将到来或不到来的结果承担个人责任。

3．官僚制的问题

（1）官僚制模式存在的问题

①官僚制和官僚制组织的概念存在问题，传统模式的结构与管理显得过于陈旧，需要进行彻底改革。

②正式的官僚制造就了随波逐流者而非创新人士，它鼓励行政人员规避风险而非主动承担风险，造成了稀缺资源的浪费而非有效地利用。

③官僚制具有制造惰性、缺乏进取精神、有太多繁文缛节、中庸和无效率等缺陷。

（2）官僚制理论存在的问题

①官僚制和民主之间的关系存在问题。官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制使其不可避免地与民主发生冲突。

②正式的官僚制再也不能被认为是一种特别有效的组织形式。官僚制原本被认为是技术性优势最强的组织形式，但是，由于以下两种原因，这种对官僚制模式的技术性优势的信任程度已然下降：

a．对官僚制原则的极端解释一直存在，尤其是在人事制度中，这使得官僚制的僵化、形式主义十分严重，但其精英主义的特征又远不能达到设想的要求，这导致了该体系效率的降低。

b．新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比，正式的官僚制的效率和效能较低。另外，严格的等级制结构造成成本与收益相抵，而且还可能影响组织的创造性和创新性。

4．领导力的缺失

在由人类建构并服务于人类的组织中，要完全无视人际互动和激励显然是不现实的。贝恩认为，如果组织能像机器那样运转，个人的领导将是不必要的。因为组织不是机器并且个人也无法像机器那样行动，所以“公共管理者需要被引导”。领导变得必要，因此官僚制的机械模式崩溃了。另外，领导的缺失同时意味着避免了个人的责任。

5．作为权力结构的官僚结构

（1）正式官僚制的不适应性

①较新的组织行为理论承认正式官僚制的优势所在，但认为存在其他替代性结构的可能性。

②官僚制并不适合于涉及创造性与创新性的非程式化行为。

③要将现存的公共体系转变成反应迅速、敢冒风险、以产出为导向的高效创新型组织，则需对组织文化进行全面的改造。

④在公共服务领域随后进行的改革中，焦点在于抛弃那种僵化的、官僚化的职业服务观念，转向更具流动性的组织结构。

⑤正式的官僚制模式实际上更适合于行政或执行指令，而不太适合于管理或结果的实现。

（2）布劳和迈耶的观点

众多变革对韦伯所描述的官僚制进行了修正，但官僚制模式并未被人们所抛弃。他们得出以下三个结论：

①官僚制原则确实实现了行政的协调与控制功能，但是，官僚制原则是否总是影响效率仍是一个悬而未决的问题。

②官僚制原则可以在行政领域实现效率的目标，但是即使是在那些它不能提高效率的地方，行政的其他替代形式甚至可能被证明更无效率可言。

③官僚制的组织原则能有效地服务于众多目标，而这些目标可能是相互对立的。

（3）奥尔森的观点

奥尔森认为，官僚制意味着三样东西：

①一种独特的组织架构，办事局或办公室。

②一种职业化的全职的行政人员。

③一个更大的组织和规范结构，政府在其中通过权威来创建，即对合法的、理性—法律型政治秩序的信念，以及国家拥有的定义和执行合法秩序的权利。

（4）结论

①官僚制首先被看作权力的系统、权威的系统，必要时也是强制力的系统，其次是韦伯所开的一剂“良方”。

②对于公共管理而言，所需要的并不是找到一种理性—法律型权威的新形式，而是要重新考虑韦伯模式的不同方面。

③官僚制国家仍旧发挥作用的是其法律框架。公共管理改革所力争的可能是一种组织政府的新途径，而不是要改变官僚制国家的法律结构。从权威的意义上讲，它仍旧保持官僚制的组织形式，仍然根据韦伯的理性—法律型权威原则并在民主政体中运作，但是，传统的众多详细原则可能被摈弃。

6．对公共选择的批评

（1）公共选择理论

①主要内容

公共选择理论主张以个人自由和效率为出发点促进个人选择的最大化，其在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用。

②理性行为原则的假定

根据标准的理性行为原则，可以得出如下假定：官僚们力图使其自身效用最大化，即为了自身目的，利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现。

（2）奥斯特罗姆的观点

①当代政治经济学家和公共选择理论家将其理论建立在某种源自经济学的典范之上，“对传统公共行政理论的诸多基本假定提出了挑战”。

②官僚制组织是无效率的，具体表现在：

大型官僚制组织将日益不加甄别地对不同需求进行回应；对假定的受益者施加日益高昂的社会成本；不能使供求均衡；由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害，致使公共物品受到侵蚀；对于公共目标作出种种言过其实而又无法兑现的承诺，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控制；最终导致各种补救措施不仅对问题的缓解无济于事，反而加剧了问题的恶化。

（3）对公共选择理论的评价

①绝大多数公共选择的论点都倾向于削减政府和官僚制的规模，提出的替代方案通常都是要更多地依赖于市场结构，而并不考虑既定情境的细微差别。

②公共选择理论关于官僚制的一些论点难以证明，甚至遭到了来自其自身框架之内的挑战。关于官僚个人追求预算最大化以实现个人目的的问题也缺乏有力的证据和经验上的支撑。

③公共选择方法的价值在于，它能将非常简单的假定予以普遍化。但实际上，“理性经济人”的概念在被引用时往往“是模糊的和未加以详细说明的”。 即使仅仅是将这一假定应用于计算平均值或总值之中，但当其具体应用的领域与严格的市场行为相去甚远时，也会产生很大的问题。

八、结论

1．传统官僚制的优点

（1）传统的官僚制是伴随着工业发展的特殊时期应运而生的，其体制与技术适应于早期的工业时代。无论是作为一种理论还是作为一种实践，该模式都有其优越之处。

（2）与早期贪污腐化现象盛行的管理形式相比，它更有效率，而且专业化服务理念的提出也极大改善了个人服务或业余服务。传统模式在其产生的那个时代是一个巨大的进步。

2．传统行政模式存在的问题

（1）政治控制理论问题重重

行政意味着遵从别人的指令行事，这就要求必须具备一种发布和接受指令的有序方式。公共行政理论要求将发布指令者与执行指令者进行明确的分离，这一点是不现实的，并且随着公共服务规模与范围的扩张，行政与政治进行明确的分离越发变得不现实。

（2）官僚制理论缺乏效能

官僚制理论不再被认为是一种特别有效率和效能的组织形态了，官僚制组织也不再被视为组织理论或实践的最新发展。官僚制并非唯一最佳的组织方式，而它权力集中、削弱自由、剥夺政治意愿等缺点可能超越其所具备的优点。

3．传统公共行政模式的发展趋势

传统的公共行政模式已经被逐渐淘汰。尽管新的模式尚未完全确立，但是一些趋势现在已非常明显，即更关注结果而非过程，更重视责任而非规避责任，更关心管理而非行政。