第二章　公共组织

2.1　课后习题详解

1．简述公共组织的概念和范畴。

答：（1）公共组织的概念

公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。

（2）公共组织的范畴

美国学者菲利普·科特勒从满足人们的需要出发，站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。以此来看，公共组织应包括政府与非营利组织。

在我国，改革开放以后，经济、社会的快速转型引起了公共管理格局的变化，公共管理领域正在形成两大块：国家机关的公共行政（广义）管理与非政府公共部门的公共事务管理。从组织系统来看，前者包括行政（狭义）、立法、司法机构，称为政府（广义）组织；后者包括事业单位、社区管理型组织、社会团体与民办非企业单位，称为非政府公共组织。二者统称为“公共组织”。

2．分述政府组织与非政府组织的性质和功能。

答：（1）政府组织与非政府组织的性质

公共组织包括政府组织和非政府公共组织。公共组织的特性，主要有：

①公共性

公共组织产生于社会公共需要，它们“为公众所共用”（公共）的性质决定了其基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题，它的组织宗旨是为社会提供公共产品和服务。

②社会性

从政府组织来看，它产生于社会发展的需要（国家形成），并以社会发展需要为基础形成了公共行政职能。社会性是政府组织的根本属性所在。从非政府公共组织来看，它是为适应社会自我管理的需要而产生出来的，本身就是一种社会自我管理、自我服务的组织。

③合法性

政府组织的设立、撤销，它们的任务、责任、权力都要由国家宪法与法律作出规定；非政府公共组织也须按有关法律规定，通过合法注册而设立，并按法律的规定开展活动。

④服务性

服务性是公共组织的基本属性。从政府组织来看，我国公共行政管理的根本宗旨是为人民服务；而建立非政府公共组织的目的，也是为了向群众提供公益性服务。总之，公共组织的存在与活动，都是为了国民经济的发展和社会的进步服务。

⑤非营利性

非营利性是一切公共组织的共同属性。公共组织存在的价值不是营利，而是为公共利益提供服务。政府组织在履行社会责任时，是不应该也不可能去计算成本和收益的；非政府公共组织即使在开展活动中出现了收入盈余，也不能在组织成员和理事会之间进行分配。

⑥民众参与性

人民大众的广泛参与，这是公共组织区别于企业组织的又一个特点。民主化与法制化是政府组织活动的宗旨，而要实现民主化的管理，必须有人民群众的广泛参与。再从非政府公共组织来看，其本身就是群众性组织，是一种产生于群众之中并为群众服务的组织，是广大人民当家做主、进行自我管理的一种组织形式。

⑦公开性

公开性是公共组织的管理原则，由此而体现出组织的特性。从公共行政管理来看，民众对政府的政务活动及其过程具有知情权与监督权，因而政府必须增强施政的透明度，实行政务公开化。非政府公共组织的民间性、自治性、自愿性等特点，更是决定了其管理活动必须民主与公开，方能在社会中生存与发展。

（2）公共组织的功能

公共组织的功能，是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。公共组织的功能主要有：

①服务功能

公共组织存在的目的是为了向社会提供公共服务，这种服务与企业组织的“服务”有着本质区别。

a．从政府组织来看，它的服务功能具体体现在以下几方面：首先，政府组织作为上层建筑的实体，要为经济基础服务，为国民经济的稳定和发展服务；其次，作为政府组织中的公务人员，他们是人民的“公仆”，要把为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务作为自己的宗旨；最后，政府还应通过创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理，来体现它的服务功能。

b．从非政府公共组织来看，其服务功能体现为：首先，它的服务是普遍性、大众化的，并非特殊性（指事）、个别性（指人）的；其次，它的服务是人们日常生活中离不开的最基本的服务；最后，它的服务内容十分广泛，既要提供物质产品，又要提供非物质产品，并且其服务项目要随着社会的发展而不断增多。通过非政府公共组织的服务，可以对政府组织的服务起到拾遗补阙的作用，可以更丰富、更方便和更及时地解决社会居民的许多特殊需要，促进社会居民生活质量的进一步提高。

②经济功能

对公共经济事务的管理是公共管理的主要内容之一，因此，经济功能便成了公共组织的重要功能。

a．在市场经济条件下，政府组织的经济功能主要有：第一，提供社会公共产品；第二，建立和保持市场竞争制度；第三，调节经济运行过程；第四，收入再分配。

b．从非政府公共组织来看，非政府公共组织存在的目的与宗旨，离不开致力于发展社会经济这根主线，离不开满足社会民众日益增长的物质和文化生活需要这个目标，因此，经济功能乃是其重要功能之一。主要有：第一，弥补政府资源的欠缺；第二，倡导竞争与合作，促进公共物品供给效率的提高；第三，拓展社会服务领域；第四，提供大量的再就业岗位。

③政策与法律功能

政策与法律从本质上来说具有相同的性质，它们都是以统治阶级的政治权力为基础，取决并服务于政治权力的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。现代公共管理要实现民主化、科学化、法制化的管理，离不开公共政策的指导作用，离不开法律的规范作用。

a．从政府组织来看，在政策功能方面，政府为调整好社会成员之间的利益关系，实现政府的目标，首先，要通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，发挥政策的导向作用；其次，需运用政策，对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制，发挥政策的调控作用；最后，需通过政策的制定与实施，对社会公共利益进行合理分配，发挥政策的分配作用。在法律功能方面，建立法制社会，乃是政府的目标。政府在公共管理活动中，通过行政立法、行政司法、行政执法，将国家行政管理纳入法制化的轨道，并以法律规范来调整好各种社会关系，使国家行政管理活动畅通无阻，社会运行有条不紊。

b．非政府公共组织的政策与法律功能，主要体现在其对公共政策与法律的贯彻执行和服务上。首先，非政府公共组织可以在一定程度上和一定范围内代替政府对企业执行国家政策和遵守法律法规的情况进行监督，保证市场交易中公开、公平的竞争，并保证我国经济的发展不偏离社会主义市场经济的轨道。其次，非政府公共组织一方面要把政府的政策意图传达给它的服务对象，另一方面又要把社会、企业、公民的意愿反映给政府，为政府制定政策与法律法规提供依据。最后，非政府公共组织能为社会提供各种公证服务，规范国家与社会的关系，规范社会各主体之间的法律关系，为各种社会纠纷的解决提供法律前提，为各种社会活动提供法律证明。

④社会保障功能

从经济学和社会学的角度来理解，社会保障一般是指国家和社会通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于各种原因而出现生存困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证其基本生活的一种制度。政府组织与非政府公共组织主要是通过它们的社会保障功能的发挥，以满足全体社会公民的需要。主要体现为：

a．生存与安全保障。生存与安全是社会公民的最基本的权利，公共组织通过它们的作用的发挥，对社会资源进行组合与分配，扶危济困，维护社会正常的生产与生活秩序、社会治安与其他各项秩序，维护社会环境，使民众能够安居乐业。

b．社会稳定保障。社会系统的特点之一是它的完整性，该系统中只要有一个要素遭到破坏，就会影响到其他要素与环节，进而破坏整个社会系统的和谐，甚至导致社会系统解体。政府组织通过国家权力的强制作用对社会进行控制，对社会群体及个人的行为进行引导与限制，以此来实现社会的稳定和有序。非政府公共组织的中介性质，使它成为维系社会团结的纽带，通过它的作用的发挥来协调人际关系，减少社会冲突，增强社会的凝聚力，成为“社会减震器”，从而维护了社会的稳定。

c．发展保障。政府组织通过它对社会主义建设的组织管理，非政府公共组织通过它的参与管理与服务，来不断地满足人民群众的物质与文化需求，创造性地解决好各种社会问题，以此来促进社会与人的发展。

3．简述集权制与分权制的优缺点。

答：（1）集权制的优缺点

集权制的优点是：①政令统一，便于统一领导、统一指挥；②因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高；③具有协调配合的全局观念；④统一意志，统一行动，有集体观念，能增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。

集权制的缺陷是：①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性；②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义并造成决策失误，也容易出现文山会海、公文旅行，浪费时间和资源；③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件；④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。

（2）分权制的优缺点

分权制的优点是：①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；③反应灵活，不需要层层请示汇报，信魍传递较快；对外部环境反应也较快，宜于快速处理突发事件，效率较高；③职能分工明确，有利于专业化管理。

分权制的缺陷是：①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；②分权不易于集中资源，统筹全面发展；③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

4．简述管理层次与管理幅度的关系。

答：公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理幅度之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。

（1）管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家，都是如此。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。

（2）管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是管理目标的分解，是公共管理职能的扩大，也是一种管理分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。管理幅度不宜过宽，也不宜过窄。

（3）管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。

5．简述政府组织的几种类型。

答：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、行政机关与司法机关。

（1）立法机关

①广义的立法机关是指一切有权制定、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织和个人。广义的立法机关，其主体不仅包括国家机关，也包括某些社会组织，如政党等，还包括在国家机关之上的作为国家最高统治者的君主。在国家机关方面，不仅包括议会类的立法机关，也包括行政机关和通过判例即司法解释来创制法律的司法机关。其行使立法权力的依据，不仅有立法权，也有行政权和司法权。其所立的法律也不仅指狭义上的法律，还包括一切具有法律效力的规范性文件和判例。

②中义的立法机关指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关。该定义排斥了作为立法主体的社会组织和个人，将立法机关限制在代表公权力的国家机关。

③狭义的立法机关仅指依法行使立法权（一般依宪法），制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家代议机关。

（2）行政机关

行政机关又叫国家管理机关一。在西方国家法律上和实践中一般称为内阁及其所领导的行政部门，在我国称为人民政府。行政机关是指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关，其中，最高国家行政机关即中央政府，是国家行政机关的核心。

（3）司法机关

司法机关是行使国家司法权的机关。西方国家通常指法院，并宣称司法独立，以示三权分立。在我国，对刑事诉讼中的司法机关可以有狭义和广义的不同理解。

①狭义上讲，人民法院、人民检察院在刑事诉讼中，依法独立行使审判权、检察权等司法权力，是代表国家专门行使司法权的机关。

②广义上讲，除人民法院、人民检察院外，负责对大量刑事案件的侦查、拘留、预审的公安机关、国家安全机关等机关也属于司法机关或具有司法机关的性质。

6．简述非政府公共组织的几种类型。

答：非政府组织的类型主要有：

（1）社会团体

社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体主要包括各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等。民政部把社会团体分为四类：一是学术性团体，二是行业性团体，三是专业性团体，四是联合性团体。它们都必须确定一个行政机关或事业单位作为上级主管部门，它们中的一些团体是官办的或由政府控制，活动经费上有相当一部分源自政府，但它们全部脱离了行政序列，不再是政府的附属机构，在组织运作上基本上独立，具有互益性和非营利性的显著特征。

（2）社会中介组织

一般认为，社会中介组织是在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起到服务、协调、监督、公证等作用的各类组织。有人将社会中介组织分为行业自主性组织，社会运行监督组织，为市场活动提供咨询和技术服务的组织，监督市场活动的中介组织，促进劳动力就业的中介组织，促进科学研究、文化教育、体育卫生事业的中介组织等。社会中介组织的构成非常复杂，既有非营利性质的（如消费者协会），也有营利性质的（如商业性的中介、经纪机构），既包括前述社会团体中的各种行业协会、商会，也包括属于事业单位或民办非企业单位的学校、医院等，还包括不由民政部门、工商行政管理部门核准成立的各类组织（如律师事务所）。

（3）民办非企业单位

民办非企业单位主要是指由企事业单位、社会团体、其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，面向人民群众从事社会福利、社区服务、教育文化卫生领域服务的小型组织。它们一般规模较小，具有较强的民间性和很强的自治性，它们的设立宗旨大多是社区服务型或公益性的，提供的服务主要是无偿性质的，也有微利收费性质的。

（4）事业单位

在我国，事业单位自新中国成立以后就存在，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等领域活动的社会服务组织。我国的事业单位行政化程度大致分为三类：第一类属于高度行政化的事业单位，即由国家财政全额拨付经费，工作人员具有行政级别和公职人员的身份，拥有和行政机关相同性质的管理职权。第二类属于中度行政化的事业单位，它们的特点是主要经费来源为财政拨款和补贴，不享有行政管理权力，接受行政机关指令和委托行使一定的社会管理和服务职能，活动方式明显区别于行政机关，主要包括那些受行业主管部门领导的事业单位。第三类是弱行政化的事业单位，它们主要从事专业性的工作以及完成政府赋予的特定任务，其享有和行使的权能并非行政性的而主要是民事性的，活动经费不完全依靠国家拨款，自身也有筹措能力，主要接受政府的行业管理而不是直接管理，如科研机构、学校、医院、文化团体等。

7．如何认识非正式组织的功能？

答：非正式组织有两种功能：正功能和负功能。

（1）非正式组织的正功能主要表现为：①可以调节、弥补正式组织的不足；②可以加强组织内部的意见沟通，使成员更加快捷、迅速地了解组织各种措施的意图；③可以有助于成员内部凝聚力的增强，发挥统一成员行为、安定组织的作用；④可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致；⑤有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；⑥可以给组织成员以社会满足感；⑦可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。

（2）非正式组织的负功能主要有：①抵制正式组织的变革；②可能与正式组织的任务相冲突；③传播谣言。既然非正式组织在任何正式组织中都存在，那么，对这种现象既不能一概否定，也不能视而不见、听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的正功能，尽量降低其负功能。