（四）行政领导

1．含义

行政领导是指由国家行政组织系统中的各级行政首长和行政领导集团通过决策、指挥、监督、协调等手段依法行使其权利，发挥其影响，确定并实现行政目标的活动过程。行政领导贯穿于行政管理的各层次、各方面和全过程，在整个行政系统中处于主导地位，起着非常关键的作用。它的正确与否决定着行政职能的实现程度和状况，决定着行政效率的高低以及行政目标能否实现。

2．行政领导的产生方式

（1）选任制

选任制是指通过直接或间接选举制度选举产生行政领导者的制度。

（2）委任制

委任制亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。

（3）考任制

考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采用。

（4）聘任制

聘任制是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位等情况。

3．行政领导体制的类型

在我国，包括行政领导者在内的每一个国家公务员的职务活动，都是在既定的或者正在改革中的行政领导体制下进行的。以行政领导权责的划分和配置为标准，行政领导体制的类型有以下几种：

（1）按行政领导决策人数的多少进行划分，可将其划分为首长制、委员制及混合制

①首长制

首长制亦称“独任制”，它是指行政机关的最高决定权由行政首长一人执掌的体制。

②委员制

委员制亦称“合议制”，它是指行政机关最高决定权由两个以上的人员共同承担的体制。

③混合制

混合制的基本特征是行政领导组织既设有委员制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决策由委员会集体讨论决定，具体问题的决策权由行政首长个人行使。

（2）按行政权力的集中程度进行划分，可将其划分为集权制、分权制及均权制

①集权制

集权制是指行政决定权由上级行政机关掌握，下级行政机关依上级机关的指令处理政务的行政领导体制。

②分权制

分权制是指行政决策权由上下级机关合理划分，下级机关在其权力范围内可以自主处理政务的行政领导体制。

③均权制

均权制是指上下级行政机关的职权配置根据事权的性质进行合理的划分，既不过分偏于集权，又不过分偏于分权，维持一种协调和配合的关系。

（3）按行政机关业务性质与范围进行划分，可将其划分为层级制、职能制及并用制

①层级制

层级制亦称 “直线制”、“分级制”、“系统制”，是指一个组织系统在纵向上由上至下划分若干层级，形成一个像连续的台阶那样的权限划分系统。

②职能制

职能制亦称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”，它是指一个组织系统在横向上划分为各个具有不同权限的职能部门的领导体制。

③并用制

并用制是指在规模庞大、业务繁重的国家行政机关中，将层级制运用于行政性强的业务领域，将职能制运用于专门性强的业务领域，这样并用的目的在于发挥两制的长处。在现代社会，在一个较大的组织系统中，层级制与职能制常常是兼而用之的。

4．具有中国特色的行政首长负责制

（1）行政首长负责制的含义

行政首长负责制，是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。这是一种适合于中国行政管理的政府工作责任制。

（2）我国行政首长负责制的特点

我国的行政首长负责制不同于一般意义上的首长制，它既兼备了委员会制和首长制的优点，又避免了首长制和委员会制的短处。它有三个突出的特点：

①民主决策

行政首长虽然拥有最终决定权，但并不是行政首长个人独裁。政府工作中的重大问题必须经过集体讨论决定，行政首长根据大家意见，行使最终的决定权和否定权。

②责任明确

行政首长在任期内，对在法定职权范围内的工作负完全责任，领导集团内部各个成员也需要分清职责。

③分工合作

行政首长与其他成员之间分工协作、相互配合，在实践中实行 “归口管理”，职责明确，分工不分家。

【例】我国政府目前采用的首长负责制实际上是运用了下列原则中的（　　）。

A．全体一致原则

B．多数原则

C．等级决定原则

D．孔多塞标准

【答案】C

【解析】等级决定原则最常见的办法是群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员（通常是领导）负责最后拍板；还可采取一种极端化的“独裁制”方法，由某个成员代表群体拍板负责，这符合前一种等级决定方法。