三、江苏某建工集团与某镇政府之间工程款纠纷案

原告：江苏省某建工集团有限公司。

被告：射阳县某镇人民政府。

（一）案情简介

原告江苏省某建工集团有限公司（以下简称“建设公司”）与被告射阳县某镇人民政府（以下简称A镇政府）建设工程施工合同纠纷一案，法院于2013年3月15日受理后，依法组成合议庭，于2013年5月9日公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。

原告建设公司诉称，2009年11月2日，原射阳县B镇人民政府就原B镇境内新镇区道路建设工程款支付等事宜和我公司签署了协议书，依据协议书，原射阳县B镇人民政府应于2010年6月30日前支付完毕农民工工资保证金18万元和10万元石灰款，于2012年6月30日前向我公司支付完毕工程款206.5万元。

2011年1月26日，原射阳县B镇人民政府撤并为A镇政府，故原射阳县B镇人民政府的债权债务应由合并后的法人A镇政府承担。经多次催讨，被告陆续支付了160万元，余下工程款56.5万元及农民工工资保证金18万元，共计74.5万元至今未付。故诉请判令被告支付拖欠工程款和保证金74.5万元，并支付从2012年6月30日至判决之日的银行同期贷款利息，承担案件诉讼费用。

被告A镇政府辩称：①原告要求答辩人支付工程款事实不清、理由不充分。协议总条款注明的是部分工程款由B镇人民政府负责处理，不是负责清偿；②协议约定建设公司放弃施工，工程款如何兑现应与原告无关；③原告主张的农民工工资保证金18万元和10万元石灰款，因协议中约定在2010年6月30日前结清，其主张已超过诉讼时效；④原告承认答辩人支付过160万元，应当还欠46.5万元。答辩人已履行了相关义务，没有违约和违反诚信，请求依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2009年4月1日，原告建设公司与上海某投资发展有限公司签订《建设工程施工合同》1份，合同约定，上海某投资发展有限公司将承接到的射阳县B镇××路工程总承包给原告建设公司，合同价款暂定2000万元。合同签订后，原告建设公司按合同约定组织人员施工。2009年8月7日，经射阳县B镇人民政府、上海某投资发展有限公司、建设公司和监理有限公司四个单位的工作人员实地丈量，依据射阳建行的核算造价标准，结合本地的实际市场行情，对原告建设公司施工的B镇××路道路隐蔽工程（沟塘处理）、部分路面工程的工程量及造价达成一致意见，建设公司实际施工的工程量为206.5123万元。

2009年11月2日，原告建设公司与射阳县B镇人民政府签订书面协议书1份，内容为：“建设公司应上海某投资发展有限公司的协议要求，在B镇境内建设新镇区道路，实做工程经四方核定为206.5万元，现上海某投资发展有限公司无力履约，经协商，该部分工程款由甲方（B镇人民政府）负责处理，具体约定如下。

（1）南北路乙方（建设公司）放弃施工，由甲方重新寻找施工单位，续建后续工程，待道路工程竣工验收合格后，由甲方兑付乙方的工程款。具体方法为2010年6月30日前甲方向乙方支付工程款50%，2011年6月30日前付30%，余款在2012年6月30日前付清。

（2）若甲方2010年6月30日前不能兑付资金，则甲方按起初与上海某投资发展有限公司的合作方式来处理这个问题，即在新镇区范围内以22万/亩的价格供等值商业用地给乙方开发，甲方负责土地手续的办理，并且2个月内办理完土地证到乙方名下。

（3）对乙方押在镇里的农民工保证金18万元和处理遗留问题的10万元石灰款，共计28万元，在春节前甲方兑付一半，余款在2010年6月30日前结清。”协议签订后，射阳县B镇人民政府给付了160万元，余款74.5万元，原告多次催要未果，遂向法院提起诉讼，要求被告A镇政府支付拖欠工程款和保证金74.5万元并支付从2012年6月30日至判决之日的银行同期贷款利息，承担案件诉讼费用。

另查明，2011年1月26日，射政发（2011）×号射阳县人民政府《关于A镇等部分镇行政区划调整的通知》规定，撤销B镇等三个镇，将所辖区域合并设立新的A镇。原射阳县B镇人民政府的对外债务由合并后的A镇政府承担。

法院认为：①原告建设公司实际施工的工程款经结算为206.5万元，发包方上海某投资发展有限公司理应支付该笔工程款。原射阳县B镇人民政府自愿加入给付原告上述工程款，符合法律规定，故原告要求被告A镇政府支付工程款的请求，法院予以支持。②原射阳县B镇人民政府应按协议约定兑付农民工保证金18万元及10万元石灰款。③协议签订后，原射阳县B镇人民政府仅偿付原告建设公司工程款、农民工保证金及石灰款中的160万元，余款74.5万元，拖欠不还，显属不当。④被告辩称原B镇人民政府负责处理而不是负责清偿工程款的答辩意见，与事实不符，且协议中约定了还款期限，被告亦未对“负责处理”做出合理解释，法院不予采信。⑤债务人的给付不足以清偿其对同一债权人所负的数笔相同种类的全部债务，应当优先抵充已到期的债务；几项债务均到期的，优先抵充对债权人缺乏担保或者担保数额最少的债务，所以被告已归还的160万元中应包含工资保证金和石灰款项。被告辩称原告主张的农民工工资保证金18万元和10万元石灰款，已超过诉讼时效的意见，法院不予采信。⑥当事人订立合同后合并的，应由合并后的法人行使合同权利，履行合同义务。原射阳县B镇人民政府的对外债务应由合并后的A镇政府承担。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）第二十条》之规定，判决如下。

被告A镇政府于本判决生效后10日给付原告建设公司人民币74.5万元，并以74.5万元为基数承担从2012年7月1日起至本判决确定履行之日的以中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。

（二）案例评析

本案例涉及施工企业与地方政府的工程款纠纷。从拖欠工程款的认定及相应利息的计算方面都比较清晰，但是从本案中，应当注意以下两点问题。

1．建设工程合同一方合并及分立情况下的合同权利义务继承

《合同法》第九十条规定，当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或者其他组织行使合同权利，履行合同义务。当事人订立合同后分立的，除债权人和债务人另有约定的以外，由分立的法人或者其他组织对合同的权利和义务享有连带债权，承担连带债务。本案中，合同一方当事人是地方政府，同样适用本条法律规定。同时，本案中一个比较大的借鉴意义在于，在目前政府致力推广的PPP项目模式下，合同的一方当事人就是地方政府或政府部门。

2．关于多项债务竞合的情况

最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十条规定，债务人的给付不足以清偿其对同一债权人所负的数笔相同种类的全部债务，应当优先抵充已到期的债务；几项债务均到期的，优先抵充对债权人缺乏担保或者担保数额最少的债务；担保数额相同的，优先抵充债务负担较重的债务；负担相同的，按照债务到期的先后顺序抵充；到期时间相同的，按比例抵充。但是，债权人与债务人对清偿的债务或者清偿抵充顺序有约定的除外。

在本案中，在判断拖欠工程款是否超过诉讼时效时，一个重要的法律原则就是，在几项债务均到期，以支付款项优先抵扣对债权人缺乏担保或担保数额最少的债务。在建设工程领域，由于工程款数额较大，而且经常是分期支付，在支付过程中，往往对支付工程款的标注不明，一般建设单位在付款时仅注明为“工程款”。如果工程发包人同时或者先后将多个工程发包给施工单位，支付情况常常难以理清的。一旦产生纠纷，不同的工程款界定不清，该债务支付原则的应用就显得至关重要。