三、各地方政府的土地财政依赖程度研究

(一)问题的提出

近20多年来，中国地方政府的财政收入对土地财政的依赖关系，引发社会各界的关注。在实践中，地方政府出于经济增长和财政收入的激励目标，而出现了不同程度的“卖地冲动”，财政收入的来源过度地依赖于土地财政，这就是被广为诟病的“土地财政依赖症”。目前，学术界和政策界对土地财政的评价不一，周飞舟[22]认为，随着中国经济发展过程中土地需求量的不断增大，土地财政成为地方政府的“财政金矿”，弥补了地方政府财政支出的不足。然而，当地方政府过渡依赖于土地财政，地方政府就会有动机推高地价、房价的上涨[11]。同时，这也导致了一些寻租腐败的机会。但是，考虑到衡量标准的不同，各地方政府的土地财政依赖评价略有不同。在2014年，由中国经济周刊、中国经济研究院，以“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”等为衡量标准，联合研究发布了中国23个省份“土地财政依赖度排名报告”，报告指出浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务分别位居第一、第二，有高达2/3的份额要靠卖地来偿还[23]。而实际上，各地的土地财政也存在巨大的差异，杨圆圆[24]以1999—2010年中国省级数据为基础，研究发现中国地方政府的土地财政存在较大的时空差异，对土地财政的依赖程度也存在区域差异。平新乔等[25]则在“土地财政纯收入”基础上定义了土地财政的问题，并对全国31个省(市、区)的土地财政依赖度做了横向的结构分析，分析了演化的趋势，并指出土地财政的发展会引起区域之间不平等程度的进一步扩大。贾康和刘微[26]则指出，中国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。为了更为全面客观地对土地财政进行评价，我们从全国和省级两个层级出发，具体体现在土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收、土地抵押贷款和土地财政结构等五个方面，来分析中国土地财政的依赖程度。

(二)各级政府土地出让收入规模

1．全国层面土地出让收入

首先，我们先从全国层面的土地出让收入来分析中国土地财政的依赖程度。表1-2展示了1999—2015年，中国的土地出让收入规模以及其与地方一般公共预算收入的比值。图1-8显示1999—2015年全国土地出让合同价款及增速，从绝对值来看，中国全国的土地出让收入从1999年的514.00亿元到2015年的2.98万亿元，16年间增长了57倍，年均上涨高达36.22%。2013年的土地出让收入达到最高值，达4.37万亿元。从相对规模来看，2000年以前，土地出让收入与地方一般公共预算收入的比值较低，不到10%，但随着城市住房市场化改革的全面推进，2000年以后，这一比值大幅抬升，从图1-9可看出全国土地出让合同价款与地方一般公共预算收入比值历年的变化，从2002—2015年，土地出让收入与地方一般公共预算收入的平均比值为48.57%，即土地出让收入约为一般公共预算收入的一半。这一比值的峰点在2010年，高达67.62%。可见地方财政对土地出让收入的依赖性。

从图1-9亦可看出，2013年以前，全国土地出让收入总体呈逐步上升趋势。2013年以后，随着中国经济进入新常态，受经济增速放缓等因素影响，土地市场需求下降，土地供应量也随之下滑。而根据财政部的《全国土地出让收支情况》报告亦显示，2015年，全国国有建设用地实际供应量同比下降12.50%。在房地产高库存压力下，房地产开发企业对购置土地更加谨慎。2015年，全国土地出让面积继续萎缩，同比下降18.60%。配合供给侧结构性改革，2015年国家在国有建设用地供应上实施差别化供地政策。工矿仓储用地和房地产用地占比分别较上年下降0.80%和2.40%。

这里有必要指出的一点是，中国全口径的地方财政收入包括：地方一般公共预算收入(本级收入+转移支付+税收返还)、政府性基金收入、社会保障基金收入、在当地缴纳的中央税收收入以及上划中央“四税”收入。其中，国有土地使用权出让收入包含在政府性基金收入中，即和地方本级的一般公共预算收入是两个独立的口径。因而，不少媒体将土地出让收入与地方本级一般公共预算收入的比重达到60.00%以上的现象，描绘成“地方政府60.00%以上的收入来自卖地”，“土地财政依赖程度将近七成”，显然有失偏颇。

而比较合理的刻画土地财政依赖程度的指标应是土地出让净收入与地方政府可支配收入的比值。根据此指标，绘制出表1-3和表1-4，其中表1-3呈现2009—2015年地方可支配财力，表1-4则是土地出让的成本、净收入以及土地出让净收入占地方可支配财力的比重。其中地方财政可支配收入为地方本级公共财政收入、中央税收返还和转移支付、地方政府预算外收入(2011年起并入公共财政收入)和地方政府性基金收入的加总，再扣除征地和拆迁补助等成本性支出。而土地出让净收入则是指扣除成本费用后的土地出让收入。

从2011年起，随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，征地和拆迁工作更加规范，征地和拆迁成本有所提高，土地出让的成本性支出占土地出让收入比重从原来的50.00%左右上升到了80.00%左右(见表1-4)，即地方政府实际可支配的土地出让收益占土地出让收入的20.00%左右，而土地出让净收入占地方政府可支配财力的比重也不高，2015年仅为4.52%。意即，尽管土地出让收入规模庞大，但是扣除成本以后，地方政府经营土地的净收益其实相当有限。加上2004年以来，国家先后出台了一系列政策，要求从土地出让收益中计提7项专项资金(如农业土地15.00%、城市廉租住房保障资金10.00%、农田水利建设10.00%、教育资金10.00%等)。因此，在土地出让净收益中，地方政府可统筹使用的财力减少。新政策的出台降低了地方政府操纵土地财政寻租的激励。

2．省级层面土地出让收入排行

而如从省级层面来分析土地财政依赖度，图1-10呈现了中国31个省(自治区、直辖市)1999—2014年的土地出让收入总和及排序。从总量上看，1999—2014年的15年间，土地出让收入超过1万亿元的省(自治区、直辖市) (第一梯队)有：江苏、浙江、山东、广东、辽宁、四川、北京、安徽。江浙两省作为中国经济和房地产业最为发达的省级行政单位，15年间的土地出让收入分别高达3.29万亿和2.51万亿，遥遥领先其他省级行政单位。进入第一梯队的除了四川和安徽是中西部地区，其他均属东部地区。而过去15年间，东部11省(自治区、直辖市)的土地出让收入占到了全国的64.00%。土地出让收入超过5000亿元的省(自治区、直辖市)(第二梯队)有：福建、上海、河北、湖北、重庆、河南、天津、湖南、江西。5000亿元以下的省(自治区、直辖市)(第三梯队)有：云南、广西、陕西、内蒙古、贵州、吉林、黑龙江、山西、海南、新疆、甘肃、宁夏、青海、西藏。第三梯队中，除了海南属于东部地区，其他省级行政单位均为中西部。

然而，各省级行政单位土地出让收入与一般预算收入比值的排序却呈现出与总量排序截然不同的情况。图1-11呈现了1999—2014年中国31个省级行政单位的土地出让收入总和占一般预算收入总和的比重与排序。由图3-4可知，浙江省和江苏省不仅土地出让收入规模大，占一般公共预算收入的比重也很高，分别达到88.60%和75.06%，可见江浙两省的土地财政依赖程度较深。安徽、重庆、福建的土地出让收入并不是特别高，但由于一般公共预算收入规模相对较小，因此，排位大幅上升。而北京、上海和广东，虽然土地出让收入不菲，属于第一梯队，但是一般公共预算收入规模更大，因此排序靠后，比值分别为40.30%、26.64%和29.99%。可见相对而言，北上广地方财政对土地出让金的依赖并不强。

(三)各级政府土地直接税收和间接税收

1．全国层面的土地直接税收

除土地出让金之外，土地财政亦会替政府带来土地税收。一般来说，土地直接税收涉及五个税种，包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及契税。表1-5展现了1999—2016年17年间全国的土地直接税收及其与地方一般公共预算收入的比重。1999年，土地直接税收仅为378.22亿元，2016年，土地直接税收达15018.00万亿，占地方财政一般公共预算收入的比重也从1999年的6.76%上涨到2016年的17.22%，地方财政对土地直接税收的依赖程度不断加深，具体见图1-12。其中，契税和土地增值税是土地直接税收的主力军，两者在2016年都超过了4000.00亿元，占土地直接税收的60.00%左右。

2．省级层面的土地直接税收排行

土地出让收入和土地直接税收的规模与各省级行政单位的经济水平和房地产市场发展程度息息相关，所以土地出让收入和土地直接税收的相关性也很高，相对来说，土地出让收入高的省级行政单位，土地直接税收总量也较高，直接税收的规模排序较出让收入的排序并没有明显的变动。图1-13呈现了中国31个省份1999—2014年间土地直接税收总和的排序。

图1-14则是中国31个省份1999—2014年间土地直接税收占地方一般公共预算收入比重的排序。而相较于土地出让收入与一般公共预算收入比值，各省土地直接税收占一般公共预算收入的比重差异较小，总体在10.00%~20.00%之间。其中，海南省由于房地产市场较为活跃，因此地方财政对土地直接税收的依赖性较强，土地直接税收占一般公共预算收入比重高达22.70%。

3．各级政府土地间接税收

除土地直接税收外，土地间接税收亦为土地财政很重要的一部分。土地间接税收为建筑业和房地产业交纳的营业税和企业所得税中地方分享的部分，2001年之前，企业所得税归地方所有。2002年，企业所得税按照中央地方各50.00%的比例分成。2003年及以后，中央和地方的分成比例为60.00%和40.00%。表1-6显示了2001—2014年的土地间接税收的规模。其中地方分享的企业所得税即按照前述比例计算得出。由表1-6可知，近些年来，仅这两项税收收入就占到地方财政一般公共预算收入的15.00%左右，由此可见，房地产业和建筑业为地方土地财政的主要财源。

(四)各级政府土地抵押贷款

1．全国层面土地抵押贷款

2007年，中国人民银行、财政部和国土资源部联合发布《土地储备管理办法》，确认土地储备机构能够以担保方式向金融机构申请贷款。给地方政府以未来的土地出让收入为担保进行贷款奠定了制度基础。此后，土地贷款迅速增长，形成了与土地高度联系的资金链：即土地开发依靠土地抵押贷款，贷款偿还依靠土地收益。土地收益被视为重要担保物或最终还款来源。

表1-7和图1-15呈现了2009—2015年中国84个重点城市的土地抵押贷款规模、增速及占地方一般公共预算收入的比重。据国土资源部统计，截至2015年，84个重点城市的土地抵押贷款总额达11.33万亿，是地方财政一般预算收入的1.36倍。可见中国土地融资规模之大。不过如图1-15所示，土地抵押贷款规模的增速总体呈现下降的趋势，2015年84个重点城市的土地抵押贷款增速约为19.00%。

前述土地抵押贷款的债务人不仅包括地方政府，还包括企业等主体。对于地方政府土地抵押贷款的准确数额，可查数据仅精确到2010年。据审计署2011年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。任泽平和宋双杰[6]对中国近年的土地融资规模进行了估算。截至2013年6月，地方融资平台在银行贷款、债权融资、信托融资三方面的债务总和估计为14.52万亿元，央行发布的《2010年中国区域金融运行报告》表示，土地使用权抵押的贷款占比超过20%。按此比例与土地使用权相关的债务总规模达到2.94万亿元。估计，到2014年地方债务总和为17.30万亿元，2015年地方债务总和为18.40万亿元，土地融资规模分别为3.46万亿元和3.68万亿元。高企的土地抵押贷款可以说是悬在地方政府头上的一把“达摩克利斯之剑”，一方面，为了偿还土地贷款，地方政府不得不更加依赖土地出让收入，抬高地价，导致地王频出，另一方面，伴随着土地抵押贷款规模的不断增加，面对占毛收入80.00%的土地出让成本性支出和占净收入45.00%的刚性计提基金，地方政府实际可支配的土地出让收益甚至难以覆盖债务利息支出，土地抵押贷款的风险陡增。

2．省级层面土地抵押贷款排行

2014年1月23日起，中国各省、自治区、直辖市的审计厅(局)陆续公布了各省级政府性债务审计结果。当年，《中国经济周刊》、中国经济研究院根据公布的地方债务审计结果，联合研究并发布了中国23个省份《土地财政依赖度排名报告》，如表1-8所示。《土地财政依赖度排名报告》显示，从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值来看，23个省(自治区、直辖市)中，北京、浙江和上海三地需要依靠土地收入来偿债的债务规模排在前三名，分别是3601.27亿元、2739.44亿元和2222.65亿元；土地偿债规模最小的是吉林、山西和甘肃，分别是586.16亿元、268.94亿元和206.54亿元。从“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，排名前三为浙江、天津和福建，分别是66.27%、64.56%和57.13%；排名后三的则为甘肃、河北和山西，分别为22.40%、22.13%和20.67%。表1-8显示，即使在土地偿债依赖度较小的省(自治区、直辖市)，也至少有1/5的债务要靠土地出让收入偿还。

(五)各级政府土地财政结构

1．全国层面土地财政结构

对地方政府来说，土地要素有限，土地出让金又是一次性的收入，通过出让土地获得的收益并不具有持续性。而土地直接税收能够在土地或者房屋流转过程中持续的征收，具有稳定性和调整土地利用方向、抑制投机的功能。从监管的角度来讲，土地税收属于地方财政一般公共预算收入，土地出让金则属于政府性基金收入，前者的规范性、正规性和透明性程度高于后者。但中国的土地财政却存在明显的结构上的偏离，土地出让收入的规模远大于土地税收。表1-9和图1-16呈现了1999—2015年土地出让收入与土地直接税收的比值。从1999—2003年，随着城市住房市场化改革的推进，土地出让收入与土地直接税收的比值持续提升，2003年，土地出让合同价款一度达到土地直接税收的6倍。2003年以后，随着土地税收征收的规范与加强，土地出让合同价款与土地直接税收的比值呈现波动下降的趋势。2015年，土地出让合同价款是土地直接税收的2.12倍。这显示出中国土地财政结构上的问题，过度依赖土地出让金，具有稳定持续性的土地税收却偏低。

2．省级层面土地财政结构排行

分省来看，土地偏离程度最高的为西藏，由于西藏房地产市场很不发达，土地直接税收中房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税近乎为0，因此，西藏的土地出让收入和土地直接税收收入比值明显超过其他省(自治区、直辖市)。除西藏之外，土地财政偏离程度最严重的省(自治区、直辖市)分别是浙江、安徽、重庆、江苏、河北、青海、天津和四川。东部和中西部省(自治区、直辖市)各半，这些省(自治区、直辖市)的土地出让收入是土地直接税收的4倍以上。主要三大省级行政区北京、上海和广东，土地财政偏离程度相对较小，比值分别为3.23、2.17和2.13。图1-17呈现了中国31个省(自治区、直辖市)的土地出让收入与土地直接税收比值及排序。

(六)研究的主要结论

本节从土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收、土地抵押贷款的绝对和相对规模等多个角度，对各地方政府土地财政的依赖程度进行了全面的分析，主要结论如下。

从全国层面来看，首先，中国的土地出让收入规模庞大，约为地方一般公共预算收入的50.00%，土地出让收入对地方财政意义重大。但是2013年以来，随着经济增速放缓、土地市场需求下降，以及土地供应结构调整等原因，中国的土地出让收入规模开始下降。其次，虽然土地出让收入规模庞大，但是土地出让的成本性支出比重却高达80.00%左右，地方政府在经营土地过程中获得的土地出让净收益并不高，仅为土地出让收入的20.00%左右。再者，土地直接税收在地方一般公共预算收入中的比重逐步提升，2016年约为17.00%。土地间接税收则保持在15.00%左右的水平。而土地抵押贷款的官方公开数据为2010年的2.55万亿元，任泽平和宋双杰[6]估计2014年和2015年的土地抵押贷款规模为3.50万亿元左右。在土地抵押贷款的风险不断增加的同时，地方政府不得不持续推高地价水平，也导致房价的居高不下。总的来说，中国的土地财政存在明显的结构上的偏离，土地出让收入的规模远大于土地税收。

从各省级行政区情况来看，虽然北京、上海和广东的地价水平位居全国前列，土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收和土地抵押贷款的绝对值排名非常靠前，但是相对值，即土地出让收入、土地直接税收与地方一般公共预算收入的比值均较为靠后，土地财政的结构偏离程度也相对较小。背后的原因可能是，作为中国经济水平最为发达的三个地区，北上广的产业结构更为多元，地方政府的收入结构较为多元，也更为合理，地方政府对经营土地的收入依赖性更小。

较为出乎意料的是浙江省，土地出让收入是一般公共预算收入的88.60%，排名全国第一。土地直接税收是一般公共预算收入的17.12%，排名全国第五。土地抵押贷款占地方政府债务比重66.27%，排名全国第一。土地财政结构偏离程度，排名第一(除西藏外)，土地出让收入是土地直接税收收入的5.18倍。浙江省堪称全国最为依赖土地财政的省级行政区，对土地财政依赖程度非常高。背后的原因可能在于，首先，浙江省本身是中国房地产业最为发达的省份之一，房地产业占全省产业结构比重高，造成土地出让收入占比较高；其次，浙江省的土地房产相关税收还不完善，导致土地财政结构的偏离；第三，北京、上海和广东的基本建设相对较为完善，而浙江省的基本建设投资空间较前三者更大，因此地方政府迫切地需要土地出让收入、土地抵押贷款用于城市基建。

但近年来，《中国房地产报》指出，随着房地产市场的分化调整，除一线城市及部分二线城市外，大部分地区房地产市场面临着较大的运行压力，商品房及土地市场成交情况均不甚理想，房地产税收收入亦相应下降，这使得地方土地财政依赖度未来可能被迫降温，走向较稳定且价格合理的房产市场。