四、土地财政与地方政府财政支出研究

(一)问题的提出

土地财政是中国特有的经济现象。中国地方政府通过出售用于工业、商业和住宅用途的土地使用权益，来获得财政收入。自1994年分税制改革后，地方政府开始逐渐依赖于土地财政。这是因为，在税制改革后，来自中央政府的转移支付相对减少，而地方政府需要承担的支出事项却日益增加。因而，不与中央政府共享的预算外收入已成为地方政府的主要收入来源[27]。出于财政方面的动机，地方政府需要获得预算外收入，来解决辖区内的财政预算问题，Li[28]和Xie等[29]的研究，讨地方政府通过私人谈判，将土地使用权出让给房地产开发商的过程中，地方官员存在的寻租机会等。Li和Kung[30], Kung和Chen[31]亦发现，地方政府用于住宅和商业用途的土地使用权出让金是攫取预算外收入的主要来源。根据国土资源部的统计，在2010年，土地出让金收入与地方财政预算收入的比例为0.68，而在2000年前，这一比例远低于0.10，显示地方政府对于土地财政的依赖在近几年快速增加。中国土地财政的重大影响也已经引起了学术界的高度关注，一部分学者开始探讨政府财政收支能力与商业用地的相关性，主要文章关注于房地产市场[5],[32],[33],[34]，他们普遍认为地方政府的财政激励是推动房价上涨的重要因素。此外，同前所述，土地财政的来源被认为与政绩考核与地方官员的竞争相关，因此，另一部分学者则关注于探讨晋升激励和工业用地之间的相关性，他们认为，通过为企业提供土地，特别是工业用地，可以刺激当地经济发展，好的经济发展则能为地方官员提高未来晋升的机会[21],[31],[35],[36],[37]。这就激励了地方政府压低土地出让费来吸引更多的企业进驻和投资的行为。

本篇研究则着重于探讨第二个问题，政府工业用地出让和地方政府激励的关联性。从前述可知，土地出让与地方政府在升迁方面激励的关联，已有许多文献探讨，因此，本文偏重于探讨工业用地出让和地方政府公共财政激励的相关性，尤其着重于地方政府的财政支出。除了促进地方经济发展之外，财政需求是否为地方政府出让工业用地的激励呢？首先，我们需要先了解地方政府财政支出和土地出让金之间的关联，两者的关联由图1-18表示。

图1-18采用2009—2014年101个地级市的数据，横轴为地方政府的财政支出，纵轴为地方政府的工业和商业用地土地出让费用(以下称为土地价格)，而实线表商业土地出让，虚线则表工业土地出让。如图1-18所示，虽然商业用地的地价比工业用地的地价高出许多，但是两者均与地方政府的财政支出呈现正相关。除此之外，如将异常值排除在外，这些拟合曲线将是近似线性的。显示地方政府为了地方财政需求，而有出让地方工业土地的激励，而这背后机制为何？此种正相关性质为本篇研究的动机。

本篇的目的着重于探讨地方政府支出与工业地价的相关性。首先，先构建一个简单的模型来解释相关性背后的可能机制。模型刻画了地方公共财政的特性，即地方政府是具有垄断地位的土地供给者，并致力于极大化经济绩效，以求极大化其升迁机会。此模型中，我们亦考虑土地的购置成本，收购土地的成本在土地财政中发挥着重要的作用，但是由于数据不可得，使得土地成本在目前的文献中很少被提及，因此，此为本文一重要突破点。而模型也显示土地的购置成本是土地价格和财政支出的决定因素。此外，当政府支出对企业生产力扮演一重要的角色时，土地购置成本的增加会同时导致土地价格和政府支出的增加，这也就解释了图1-18所存在的政府支出和地价之间的正相关关系。更进一步的，我们也使用实证的估计结果来证明理论模型，实证结果显示当控制其他变量时，政府财政支出和土地价格仍存在着正相关性。

(二)土地财政和政府支出的理论模型

为了考察土地财政和政府支出的关系，我们构建了一个简单的理论模型。在模型中，设定有两个参与者，一个代表性企业和一个地方政府。该企业的产出用柯布道格拉斯(C-D)生产函数来刻画，并且这里政府的总支出和土地都对企业的生产有贡献，具体形式如下：

其中，y, k, l 和G分别表示企业的产出、资本、土地和政府总支出。α和β分别代表土地和政府支出占产出份额。乍看起来，该模型设定的生产函数是规模报酬递增的，这可能看起来是不符实际的。但是，实际上，当企业位于郊区或偏远地区时，交通和基础设施投资对于生产来说可能是非常重要的，因此，生产函数是规模报酬递增是符合现实状况的。假设企业选择k和l来最大化生产利润，而r和Pl分别是资本和土地的价格。为了简化起见，我们暂时不考虑资本市场，且k是固定的，为严格的正数。所以，我们可以求得企业生产一单位的产品对资本和土地的需求。假定kd表企业对资本的需求，而ld 表企业对土地的需求，两者需求如下：

除企业之外，另一个参与者是地方政府。很多研究中国政治经济学的学者，如Li和Kung[30]及Xu[38]都认为，由于地方官员的晋升激励，地方政府有动机去促进经济的发展。因此，地方政府的目的在寻求最大化地区生产总值(亦即地方经济发展)，我们假定地方生产总值如下所示：

其中，GDP是企业的总产出，N为企业的数量。

在此，我们假定时间只有一期，因此，地方政府的预算应满足以下的均衡：

这里，μ是地方政府的土地重置成本，假定每单位土地的成本是固定的，地方政府通过向企业出让土地使用权来获取财政收入，从而补偿土地的重置成本和提供公共产品。由于在中国，土地财政一重要的特征为地方政府是土地的垄断提供者，因此，地方政府会把企业对土地的需求式(2)纳入考虑范围，从而来设定提供土地的数量和价格。概而言之，地方政府的问题是选择G, l和Pl来最大化以下的拉格朗日函数：

其中，φ1和φ2是拉格朗日乘子。

解出以上的拉格朗日函数，可求得地方政府土地数量和价格的均衡：

首先，我们给定μ是正数，、G*和l*亦均为正数。上述的均衡解显示和G*都不依赖于彼此，而是受其他变量影响。它们的相关性主要是由α、β和μ所决定的。同时，可以证明的是，如果β>α+1，随着μ的增加， 和G*同时也会增大。由此可见，这两者呈现正相关。然而，如果β<α+1，随着μ的增加， 将会增加，而G*会减少，两者呈现负相关。图1-19描绘了当给定固定的N和k*时，在此两种条件下，即β>α+1和β<α+1，随着μ的增加(数值假定从5到6)将会呈现相反的相关性。意即，当β>α+1时，政府支出和土地价格如图1-19的点线所显示，接近于线性的且呈现正相关，这和图1-19中显示的相关性相类似，这或许表明在当下的中国，β>α+1的条件是成立的。图1-19中的点画线则呈现出在β<α+1条件下，政府支出和土地价格是呈现负相关性。

此模型所揭示的经济学含义是，由于土地价格的构成包含，代表土地价格取决于政府支出和土地对企业产出的相对重要性。当地方政府知道政府支出在企业产出的作用是非常重要(即β较大)时，它可能通过索取更高的土地价格，从而将土地重置成本转嫁给企业。另一方面，地方政府通过收取更多的土地出让金，可以提供更多的财政支出，从而来刺激经济的发展。而由于工业用地通常位于郊区或农村地区，地方政府必须为企业生产提供必要的基础设施和能源，而与公共投资相比，单个企业的私人资本投资是相对较小的。因此，当土地重要性相对较高，意即满足β>α+1的条件下，政府支出与工业地价会呈现正相关。

(三)土地财政和政府支出的经验证据

图1-19显示了地方政府支出与土地价格两者之间的关系。通过控制其他变量，此章节将进行实证分析来进一步检验这种相关性。本篇所用的数据来自2009—2014年的《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，研究的样本涵盖了2009—2014年的101个地级市城市。由于地级市政府是土地定价和分配的基本单位，因此使用该地区层级数据。基础回归是线性的，计量模型设定如下：

其中，i 和t 分别表示城市和年份。被解释变量y是价格，x是一系列控制变量，包括政府支出及其滞后性，γ为对应的系数，ε是误差项。由于土地的重置成本不可观测，并且与其他变量的相关性较不明确的，因此，工具变量法是不适用的。而由于在回归中，根据模型，误差中的土地重置成本以相同的方向同时影响到土地价格和政府支出，所以可能存在的内生性问题并不会使此实证研究的结果失效，我们也可以预期政府支出的系数为显著的。除政府支出外，其他控制变量，包括人均国内生产总值、外国直接投资、劳动力工资、固定资产存量、土地供应等。时间趋势也受到控制。由于随着土地价格的上涨，地方政府将会获得更多的财政收入，同时财政支出也会增加。为了避免此相关性导致结果的偏误，所以除土地供应外，所有控制变量均滞后一年。实证分析的估计结果如表1-10所示。其中前四列采用固定效应模型，后两列采用空间固定效应模型，政府支出为主要解释变量，工业或商业用地土地价格作为被解释变量。

在前两列的固定效应估计中，政府支出与土地价格在10%显著水平上呈现正相关。在第三和第四列中，加入了其他的控制变量(包括人均国内生产总值，外国直接投资，劳动力工资，固定资产存量，工业和商业土地供应等)，再加入控制变量后，政府支出与工业用地价格的正相关性更为显著。而从控制变量上看，各地方政府的人均GDP与工业、商业用地地价呈现显著的正相关关系，而地方政府的固定资产与工业、商业用地地价则有显著的负相关关系，而外商直接投资和劳动力的工资水平对两者的地价则没有显著的影响。商业用地土地价格相关性较弱的原因可能是从事商业活动的企业在生产过程中，所依赖的公共服务要少于工业企业，所以，地方政府不能将土地重置成本进行转嫁，让商业企业来支付费用。土地供应与价格之间存在的正相关关系，和供需法则不符合，可能的原因是因为土地供给是由政府垄断，地方官员会在需求较大或价格较高时释放更多的土地，以其极大化收益，所以在回归结果中呈现正相关。最后两列中，则采用空间固定效应方法来进行稳健性检验，模型的设定是空间自回归，即将上一年的土地价格加在式(5)的右侧，并允许地域之间与邻近地区的土地价格存在相关性。

式(6)中，Σ是空间权重矩阵，每个元素表两个地级市之间的空间距离，ρ是要估计的相应参数，显著的ρ表示地级市的土地价格之间存在着空间相关性。之所以考虑土地价格的空间相关性，是因为各地级市之间可能会对企业投资进行竞争，导致土地价格与空间距离相关联[21]。假定价格的空间效应由距离决定，两个地级市距离越近，ρ价格的相关性越大。ρ的理论值严格限制在-1和1之间[1]表1-10第五第六列空间计量模型估计结果表明，对于工业用地而言，政府支出与土地价格之间呈现正相关性，商业用地价格亦呈现正相关性。此一结果与固定效应相吻合，确认了模型的稳健性。对于其余的控制变量，结果也与固定效应相类似。此外，表1-10亦显示地级市的工业用地价格空间相关性估计值呈负相关，这意味着某一地级市的土地价格往往与邻近地区的土地价格相反。而商业用地土地价格的空间相关性则不显著。

[1]对于面板数据中应用的空间相关性的详细介绍，请参见相关计量经济学文献，例如Anselin等[39]和Elhorst[40]。

此外，我们还考察地级市官员的个人特征，如年龄、性别、教育、任期，是否在本地出生或提拔等，作为控制变量进行稳健性检验。估计的结果如表1-11所示。研究发现，除了年龄变量外，其他的特征都不随时间变化。因此，我们使用随机效应模型替代表1-10的固定效用模型。表1-11中，前四列采用随机效应模型，后两列采用空间随机效应模型，政府支出为主要解释变量，工业或商业用地土地价格作为被解释变量。表1-11显示这些变量与土地价格之间没有显著的相关性，也不影响其他变量的估计结果，因此在表中未予以汇报。总之，政府支出与土地价格，特别是工业用地地价的正相关关系是非常稳健的。

(四)研究的主要结论

鉴于土地财政在中国地方政府的财政方面非常重要，本篇从观察的特征事实出发，即地方政府支出和地价正相关的关系，探讨此相关性背后的影响机制。首先，本文构建了一个局部均衡模型，试图进行解释，本篇指出当地方政府发现，政府支出会对企业产出产生巨大影响时，地方政府会通过索取更高的土地出让价格，来转嫁土地重置的成本给企业。在现实操作中，由于工业用地通常位于郊区或农村地区等公共设备较为匮乏的地方，为吸引企业投资，地方政府必须为企业生产提供基础设施和能源，此为一庞大的财政支出。与公共投资相比，单个企业的私人资本投资作用是微乎其微的。因此，地方政府通过出让土地获得的财政收入，可以提供更多的公共服务，与企业互利，进而实现经济发展目标。这也是为什么我们能观察到，土地价格与政府开支之间存在着显著的正相关关系，但是，值得注意的是，本篇仅试图提供背后机制，并无法证明两者之间是否存在因果关系。

在实证检验的过程中，我们利用2009—2014年的101个地级市城市数据，采用固定效应对工业用地地价和政府财政支出进行简单的线性回归分析，研究发现两者之间存在着显著的正相关关系，验证了我们的理论模型。此外，我们亦采用空间固定效应的方法进行了稳健性检验。最后，则考察地级市官员的个人特征，如年龄、性别、教育、任期，是否在本地出生或提拔等作为控制变量，进一步进行更严格的实证研究来检验这种相关性，估计结果支持了模型的预测，即工业用地地价的正相关性比商业地价更为显著。无论是理论或是实证模型均显示，政府支出与土地价格，特别是工业用地地价的正相关关系是非常稳健的。

本篇的贡献之一是该模型考虑了土地的重置成本，这在以往的文献中鲜有讨论。在模型的设定中，土地重置成本是影响土地价格和政府支出的参数。但是，土地重置成本究竟是变量还是参数呢？这个问题不仅与中国的土地财政有关，还涉及地方政府征地手段，以及影响的农村和郊区的福利。与本篇研究相关的另一个主题是住宅用地。由于住宅用地本身是产品而不是投入要素，与公共财政的相关性及其背后的机制与工商业用地不同，而有鉴于住宅用地价格远高于其他地区，出让土地使用权的收入占地方财政收入的份额极高，对于民生的影响亦更为广阔，相关的问题值得在更多的理论框架和政策影响下开展讨论！