第6章 人口与发展

在世界上200多个国家和地区中，拥有上亿人口的国家只有12个，中国是一个人口巨国，相当于十几个上亿人口国家的人口总和。这是中国的基本人口国情，影响着中国以及世界的发展。

中国是一个人口众多的文明古国，自古就是世界上人口最多的国家。在西汉时期的公元元年，中国人口就占到世界总数比重的25.8%，到清朝后期中国人口占世界的比重达到顶峰，1820年为36.6%，1950年降至21.7%，1978年又上升至22.3%,2013年占世界的比重已经下降到19.0%。这一特点决定了我国在不同历史时期的人口基本国策，也塑造了中国经济、社会发展的基本特征。

新中国成立以来，我国经历了历史上最大规模的现代人口转变，花了50～60年的时间基本实现了传统人口再生产类型的“二高一低”（高出生率、高死亡率、低自然增长率），向现代人口再生产类型的“三低”（低出生率、低死亡率、低自然增长率）的转变，无论是妇女总和生育率，还是其他主要人口指标，都从一个典型的欠发达国家类型迅速转变为较发达或发达国家类型，同样也面临着类似于发达国家的人口问题，如迅速的少子化和日益严重的老龄化挑战。

人口发展与社会经济条件变化高度相关，人口国情决定着中国的基本国情条件，中国人口变迁的轨迹塑造了中国的基本发展轨迹。那么，现代人口转变的特点是什么？人口与经济发展的关系是什么？中国人口增长的历史轨迹是什么？中国是如何成为世界人口最多的国家？中国现代人口发展趋势是什么？人口结构转型的特征是什么？中国人口与经济增长的关系是什么？如何认识中国人口国情？新世纪中国人口发展面临哪些挑战？中国应采取什么样的人口战略？下文我们“用数据说话”、“让事实证明”，讨论人口与发展的关系，并对中国人口国情的历史变迁进行分析，使得我们对中国人口国情有一个比较全面的历史认识和国际的比较，并对未来人口发展与挑战进行前瞻性的展望和深入分析。

6.1 人口与经济发展

6.1.1 现代人口转变过程

人口发展过程与社会经济条件变化密切相关，伴随着现代经济增长，以及传统社会向现代社会的转型，必然引起社会、经济、政治、文化等一系列条件的变化，从而导致人口出生率、死亡率和人口自然增长率的变化，形成不同社会历史和不同发展阶段的人口再生产类型。

现代人口转变是指随着社会经济的现代化，各种人口现象处于同一相互联系的体系中，呈有规律地阶段性递进、转变的现象。人口转变理论始于1909年，法国学者兰德里（A. Landry）在他的著作里第一次阐述了生产力的变化将给人口动态带来影响，提出了人口转变的三阶段说。美国人口学家诺特斯坦（F.W.Notestein）提出了由传统农业社会向现代工业社会过渡的人口转变的四阶段说：第一阶段即工业化以前的阶段，表现为高出生率，高死亡率，低人口自然增长率；第二阶段即工业化初期阶段，仍保持高出生率，但是死亡率开始下降，人口自然增长率上升；第三阶段即进一步工业化阶段，出生率开始下降，但人口死亡率继续下降，人口自然增长率相当高；第四阶段即完成工业化阶段，低出生率，低死亡率，导致低人口自然增长率，甚至人口零增长。

美国经济学家钱纳里和塞尔昆计算的世界发展模型发现，处在不同收入水平的国家，人口出生率和人口死亡率有所不同，因而人口自然增长率各不相同。从世界发展模型来看，随着人均收入水平提高，出生率与死亡率都有所下降，其中从低收入到中等收入阶段下降幅度最快，而从中等收入到高收入阶段下降速度相当缓慢。美国经济学家马尔科姆·吉利斯等人认为，这一世界发展模型是许许多多国家的平均结果，只不过是一个“平均模式”而已。也就是说，它还无法解释各国与该模型平均值的偏差，从而忽略了各国经济发展与人口转变的特殊性。

总之，工业化、现代化过程必然伴随着现代人口转变过程，即从“高出生率、高死亡率、低自然增长率”的传统类型向“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的现代类型转变。反过来，人口转变又为经济发展创造必需的人口条件和良好的人力资源条件。事实上，由于各国国情条件不同、实施的人口与发展政策不同、所处的经济体制与社会体制不同，其人口转变过程的特点相应有所不同。

西欧发达国家完成现代人口转变花了一二百年的时间，而亚洲等发展中国家包括中国在内，在二战后的现代人口转变过程中有效地得益于工业化后来者的“后发优势”，如改善基本卫生条件、控制传染病和各类瘟疫、提高营养水平、大幅度降低死亡率，同时也得益于实行计划生育政策，因而用了相对短的时间基本完成了现代人口转变（见图6—1）。

现代中国人口转变经历了一个既不同于发达国家也不同于发展中国家的转变过程，它在极低收入或低收入条件下迅速完成了现代人口转变，比发达国家所花费的时间大为缩短，也比同期发展中国家花费的时间要少得多，为中国经济起飞提供了巨大的人口红利，成为中国社会转型的重要组成部分。

6.1.2 生育率影响因素

人口发展是连续的历史过程。影响人口发展的基本因素是人口出生率和死亡率以及由这两者所决定的人口自然增长率。

衡量人口生育率的一个重要指标是妇女总和生育率（TFR），而总和生育率的世代更替水平则是衡量人口发展可持续性的重要指标。

妇女总和生育率是指假设妇女按照某一年的年龄别生育率度过育龄期，平均每个妇女在育龄期（15～49岁）生育的孩子数。

总和生育率的世代更替水平（replacement level）是指父母双方生育的子女数恰好能够替代自身，总和生育率为2.1.达到了生育更替水平，即人口的出生和死亡趋于均衡的水平。

一旦达到生育更替水平，出生和死亡将逐渐趋于均衡，在没有国际迁入与迁出的情况下，人口将最终停止增长，保持稳定状态。人口发展的可持续性是指生育率保持在更替水平很窄的范围内（TFR为2.1.右），过低（TFR小于1.8）或过高（TFR大于2.1.都是不可持续的。当TFR过大时会造成人口过快增长；而TFR小于1.8时，出现少子化；当TFR小于1.5，出现严重少子化；当TFR小于1.35，出现超少子化。

随着经济发展水平的提高，人口将由高出生率向低出生率转变，1992年的诺贝尔经济学奖得主加里·S·贝克尔（Gary S. Becker）解释了随着经济发展水平提高生育率下降的微观机制，他用传统需求理论解释一个家庭决定生育的子女数。

家庭效用函数为：

预算约束为：

式中，n为子女数；z为消费品数量；P为养育子女的成本；q为每单位消费品的价格；I为总收入。

因此在假定效用函数不变的情况下，家庭生育子女的数目，主要取决于其家庭预算约束。贝克尔将养育子女的成本划分为两部分，第一部分是抚育儿女的直接成本（Pa），随着收入水平上升，父母更加注重成活的孩子的质量，而不是数量，这包括教育水平及健康的特征等等，这使得直接成本上升；第二部分是机会成本（Pb），即父母的时间，由于收入水平上升，这一部分成本也上升。因此，他认为随着经济社会发展，出现收入效应，即由于家庭总收入上升，家庭预算线外移，使得一个家庭可以生育更多的孩子，但是同时抚育孩子的直接成本、机会成本更快地上涨，这造成了成本效应，使得预算约束线向内旋转，不但抵消了收入效应，同时还会造成生育率下降。贝克尔的理论很好地解释了西方国家生育率水平随着收入水平上升持续下降的长时期历史自发演变。

不过贝克尔的理论只考虑了影响生育率的经济因素，从中国70年代以来实际妇女总和生育率的快速下降历程来看，我们需要进一步考虑人口生育政策因素，家庭生育孩子的成本包括了政策成本（Py），家庭面临的预算约束变为：

因此，从微观机制来看，限制性的生育政策也加大了生育孩子的成本，这造成收入预算约束线向内旋转，特别是在城镇实行严格的“一对夫妇只生一个孩子”政策条件下，对于大部分家庭来说，当n＞1时，面临着巨大的政策成本，即预算接近为n.1.水平线，这有效地抑制了家庭的生育意愿，使得中国可以在极低收入或低收入条件下实现生育率的快速下降。相反，当中国人口老龄化、少子化问题日趋严重，就需要采用鼓励性的生育政策，减少家庭的生育成本，促进人口生育率稳定在可持续发展水平。

基于人口生育率变化的微观机制，从宏观变量来看，全社会的妇女总和生育率函数为：

式中，Of为妇女总和生育率；E为经济发展水平变量，如人均收入或人均GDP、妇女受教育年限、城市化率等；P为生育政策影响变量，如不同时期的生育政策。从国际比较来看，一般情况下妇女总和生育率是经济发展变量的函数，它的下降与人均GDP水平提高有关；当一个国家实行了计划生育政策之后，妇女总和生育率不仅是经济发展变量的函数，而且还是生育政策的变量，它的下降就会偏离一般下降趋势（见图6—2），这也解释了为什么中国可以在极低收入条件下发生生育率迅速下降的情形，这是一个具有干预性的、快速的现代人口转变过程。

6.1.3 人口红利与人口负担

人口增长和经济增长的关系是什么？人口增长是阻碍还是促进经济增长？这是国内外学术界不断争论的一个问题，但同时又是一个十分复杂的经济社会问题，不能简单地说“是”或“不是”。这是与人口增长以及人口结构变化构成的人口变迁或人口转变过程及特点相关的。其中一个重要的概念是人口红利期，人口红利为经济增长提供了劳动力供给的黄金窗口期。

人口红利期是指随着人口出生率的下降，劳动年龄人口（15～64岁）比例上升达到60%以后，就进入了人口红利期。人口红利窗口的打开能为经济增长输送丰富的劳动力，而随着人口红利窗口的关闭，劳动力优势丧失，进入人口负债期，即劳动年龄人口比例下降至60%以下。

劳动年龄人口比例曲线呈现倒U字形，可以划分为三个明显区别的阶段：第一阶段是少儿人口负担期；第二阶段是人口红利期；第三阶段是老年人口负担期。

少儿人口负担期是指在低收入阶段，由于死亡率特别是婴儿死亡率和儿童死亡率迅速下降，妇女保持了较高的生育率，少儿人口迅速增长，占总人口比重显著上升，少儿人口抚养比持续增高，这会对经济发展形成少儿人口负担。对于贫困人口来说，过多的孩子，使得他们没有条件对未来进行投资（包括孩子的未来），从而陷入“越穷越生、越生越穷”的贫困陷阱，如非洲和南亚地区的国家。中国在20世纪50—60年代，也曾先后出现两次生育高峰，人口负担日益沉重。

人口红利期也经历了一个劳动人口比例的倒U字形变化过程，人口红利的窗口（demographic window）打开，劳动年龄人口占总人口的比重不断上升，这从经济上看提高了增长的潜力，抚养系数下降意味着相对比例较高的工作者与储蓄者，相对比例较少的非工作者和非储蓄者；人口红利高峰期，劳动年龄人口占总人口的比重达到顶峰；之后人口红利的窗口开始逐渐关闭，劳动年龄人口占总人口的比重不断下降，直到降至60%以下，人口红利就基本消失，老年人口抚养比不断上升，进入老年人口负担期。

由于各个国家有不同的人口转变速度和过程，因而就会有不同的人口红利曲线，妇女生育率下降速度越快，劳动年龄人口比重上升就越快，进入人口红利期时间就越早，出现的人口红利高峰期幅度就越高，人口红利期的时间就越短，反之则相反（见图6—3）。我们发现东亚地区和中国更接近于前者，南亚地区和印度更接近于后者。

许多学者的研究表明，更多的工作年龄人口有利于社会生产力的提高、刺激人均收入增长。而非工作年龄人口是消费者，这类人口比例越多就越会降低一个经济实体的人均生产能力。哈佛大学经济学教授杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs,1998）认为，工作年龄人口比例上升的人口结构变化对经济增长产生正面推动作用，也是东亚经济飞速发展的重要原因。从东亚奇迹来看，人均GDP高增长，其中人口红利大体贡献了1/3，其他转型因素贡献了1/3，可持续增长率贡献了1/3。

尽管人口红利期为促进经济繁荣提供了良好的机会，但它并不能自动保证这种机会的可能性变为现实。这取决于政府能否有效地动员和运用各类资源进行人力资本投资和人力资源开发。如果工作年龄人口比例高却不能为他们提供就业岗位（包括正规、非正规就业），就可能使大量劳动力变为失业大军成为社会不稳定因素的基础。因此应把“扩大就业机会、实现充分就业”作为政府最重要的发展战略目标和最优先的发展政策。同样，如果学龄人口不能获得受教育的机会或不能获得高质量的教育服务，或者只能获得中等教育机会而不能获得高等教育机会，就会影响未来劳动力大军的教育文化素质，进而影响该国家或地区的国际竞争力，因此应把“强化人力资本投资、促进各类教育普及”作为政府第二项发展战略目标和发展政策。

人口转变不仅会促进经济发展，人口转变贡献最终也会变成经济负担，进入老年人口负担期，主要表现为老年人口相对比例不断上升。与西欧国家长期自然演变的人口转变不同，中国妇女总和生育率由高转低的迅速过程，在人口年龄分布上形成凸起部分，这部分人口群先是形成“教育压力”，接着就是“就业压力”，然后又是“住宅压力”，最终相继进入老年人口年龄段又形成“养老压力”和“健康压力”。老年人口规模不断扩大，不仅引起储蓄率下降，也会大幅度提高养老金支付额，因此政府应及时建立社会保障制度，以多支柱（国家、个人、企业、社会）的方式筹集养老金资金。

中国人口转变的特征是干预性和超前转变，这对经济发展具有双重性影响：一方面它带来了巨大的经济收益，使得中国的发展在极低收入条件下提前摆脱人口的贫困陷阱，进入经济起飞期，低人口增长率也使得经济增长提前进入人均物质资本深化（指人均物质资本量）和人均人力资本水平提高（指人口平均受教育年限提高）过程。另一方面，它也有着巨大的经济成本，使得中国人口红利期提前关闭，提前进入人口负担期，使得中国“未富先老”，在下中等收入阶段就步入了老龄化社会，在中等收入阶段进入较严重的老龄化社会。

6.2 中国人口历史变迁

中华民族生息繁衍在中国大地上，中国历来就以人口众多称雄世界。中华民族历来就有多子多福的传统，孔子将人口众多作为国家富强繁荣的根本，历代统治者也大多采取鼓励生育的政策。中国人口历史变迁有两个显著特点：第一，中国历代王朝的人口总体上在波动中不断增长，国家统一、社会安定的时期也是人口增长较快的时期，中国历史上的“太平盛世”都是人口快速增长的时期，王朝更替而形成的长时间的战乱，以及严重的自然灾害，又常常造成人口的大幅度下降。第二，中国一直是世界人口大国，占世界总人口的1/5～1/3。

在公元前两千多年，我国人口只有1000万人左右，到战国时期，我国的人口达到3000万人左右。秦、汉时期，人口增长进入相对较快的时期，到公元1年（西汉），人口陡升至5960万人，占世界总人口比重的25.8%，但低于印度的32.5%；公元157年（东汉）又进一步上升至7200万人，形成了中国人口的第一个倍增台阶。但是随后的连年战乱，使得人口下降，到公元265年（三国末期）人口下降至2750万人，比公元157年（东汉）的人口减少61.8%。

中国人口的第二个高峰期出现在公元755年的盛唐时期，人口达到9050万，500多年间增加了两倍，随后由于安史之乱，以及五代十国的分裂与战乱，中国的人口又出现了大幅度的下降。

宋朝时期，中国人口突破1亿人，到公元1110年人口达到了1.21亿人，从国际比较来看，中国已经超过印度，成为世界人口第一大国。到明朝中叶（公元1566年）中国的人口进一步增加至1.66亿人。

到清代“康乾”年间的封建社会晚期，垦殖规模不断扩大，种植业的发展大大推向边疆地区，总人口由不足1亿人骤增突破3亿人，1820年占世界比重为36.6%，奠定了近代中国人口基数规模。而后中国人口占世界比重持续下降，1911年时为4.4亿人，占世界的比重达到了24.7%；到1950年为5.5亿人，占世界比重降至21.7%（见表6—1），反映了这一时期中国处于抗战、内战之乱，贫穷饥荒之中。

庞大的人口规模和广大的地域版图都成为封建社会遗留下来的最重要的历史遗产，毛泽东称为“两桩本钱”。仅从人口规模看，它既成为1949年之后中国进入现代经济增长初期的巨大人口包袱，还成为1978年之后中国进入经济起飞阶段可开发利用的巨大的人力资源库，又成为进入21世纪中国成为世界市场的巨大消费人口，以及重新成为世界强国的人力资源基础。这都有赖于1949年之后所经历的迅速的现代人口转变与长期的持续的现代人力资本投资。

6.3 中国现代人口转变

1949年新中国成立之际，中国现代人口转变之初，人口规模基数之高，人口压力负担之大，人口质量素质之低，都成为发动工业化的最大制约条件。1949年时中国的总人口数达到5.4亿，大大高于发达国家发动工业化初期的人口规模，是1820年西欧12国总人口（1.1.亿人）的4.7倍，是1820年美国总人口（1000万人）的54倍，是1870年日本总人口（3444万人）的15.7倍。中国是一个发动工业化时间晚、经济发展起点低的最不发达国家，同时也是开始现代人口转变时间晚、转变起点低的国家，当时的中国仍保留着传统的人口再生产类型：高出生、高死亡、低增长。当时的中国被联合国认为是世界上出生率、婴儿死亡率最高的国家之一。据陈达先生等人的调查，1949年以前中国人口死亡率为25‰～33‰，高时超过40‰；婴儿死亡率为200‰～250‰，占出生人数的1/5～1/4；人口出生率高达53.8‰。

当时的毛泽东并没有了解到这些基本信息，更没有想到中国会出现历史上人口基数最大、增长速度最快的倍增台阶，总人口规模从1949年的5.4亿人起步，到2030年达到15亿人左右。毛泽东针对美国国务卿艾奇逊对新中国的预言——“中国共产党解决不了自己的经济问题，中国将永远是天下大乱，只有靠美国的面粉，即是说变为美国的殖民地，才有出路”，提出“人多是好事”的观点，即“中国人口众多是一件极大的好事。再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产”。

随着中华人民共和国的成立，中国社会开始发生根本性的变化，从天下大乱达到天下大治，结束了长期内战与分裂的状态，开始长期和平建设时期。同时，发展经济，改善生活，使城乡居民的基本生存需求得到保证。医疗卫生条件大为改善，各种急性传染病得到有效控制。这些因素都使得中国人口的死亡率提前向现代人口类型转变，1949年中国人口的死亡率为20‰，属于典型的高死亡率，到1957年死亡率下降了一半（10.8‰），已经接近低死亡率，到1970年下降到7.6‰，已经属于低死亡率类型。

与此同时，人口出生率继续保持高出生率的传统人口类型，1949—1959年中国出现了第一次生育高峰，妇女总和生育率在5.5～6.1.间，平均出生率接近30‰，累计出生人口达到2.3亿人；而死亡率大幅度下降，从18‰下降至不足10‰；人口自然增长率超过了20‰，累计新增人口达到1.23亿人。

这一时期，人口多、增长快，与创造就业、粮食增产、耕地面积1957年达到高峰转向下降趋势，构成了生产力内部的主要矛盾，成为深刻影响中国工业化、城市化和现代化的巨大障碍。对此，毛泽东不可能回避和绕开这些矛盾，这使得他的“人口观”相应地发生了某些变化，常常是自相矛盾，又是反复变化的。不过在党内高层，邓小平、周恩来先后提倡节育，党外人士马寅初、邵力子、孙本文、费孝通等相继提出实行计划生育政策、控制人口数量增长，但是都没有成为中国政府的重大决策。

在“大跃进”失败之后，人口出生率迅速下降为负增长，人口总规模缩小。这个时期，由于自然和经济客观条件的急剧恶化，遏制了人口的进一步增长。加之连续严重的自然灾害，造成我国人口出生率锐减，人口死亡率骤增，人口自然增长率出现负增长的不正常现象。1960年全国人口死亡率高达25.43‰，高于人口出生率（为20.86‰），人口自然增长率出现负增长，为-4.57‰。

经历三年自然灾害后，国民经济逐渐得到恢复。在1962年人口出现补偿性增长，进入第二次生育高峰，当年妇女总和生育率达到6.02,1963年又达到7.50，创下建国以来最高纪录，60年代在5.9～6.1.间，人口出生率也大幅度增长，成为近40年人口出生率的最高峰（见图6—4）。从1962年到1972年的10年时间里，全国人口出生率均在30‰以上，而死亡率却由于医疗技术的提高，从1962年的10.02‰下降到1972年的7.61‰，稳定在一个较低水平，这个时期年平均人口自然增长率保持在26‰左右，平均每年出生人口均在2500万以上，累计新生人口总数达到29329万，远远超过美国从1946—1964年18年间的新生人口7800万，累计全国人口总数净增19882万。这就形成了建国后第二个人口生育高峰期，而且比第一个高峰期新生人口总数多出0.6亿，增加了26.0%。这是建国以来持续时间最长、出生人数最多、影响后果最大的人口生育高峰，它也影响了后来的生育高峰。从国际比较看，也是世界现代经济史上最大规模的“婴儿潮”。

这一时期中国出现了有史以来最高的人口增长速度，人口增长率达到了19.6‰，到1970年人口总数达到8.1.亿，比建国初净增近3亿，占世界人口的比重由21.7%提高到22.2%。从中国历史看，此次人口增长，无论是总人口规模基数，还是人口增长速度，都超过历史上任何一个时期。

这一时期0～14岁的少儿人口比重进一步上升，到1970年占世界少儿人口的比重为23.6%，高于同期人口占世界的比重1.4个百分点。少儿人口达到总人口比重的40%，少儿人口抚养比达到了0.71，说明中国处于少儿人口负担期。

6.4 计划生育与人口红利

随着70年代人口计划生育政策的提出，中国开始向现代人口类型干预性变迁，高生育率迅速下降。1973年7月毛泽东提议成立国务院计划生育领导小组，负责开展全国计划生育工作。1974年2月毛泽东会见赞比亚总统卡翁达时首次承认中国人口太多了。同年12月17日，毛泽东听取邓小平汇报起草《政府工作报告》稿时，邓小平说，到1985年（全国总人口）恐怕就10亿人口了。毛泽东明确地做出指示：人口非控制不可。在此之前的1957年他多次谈到人类要控制自己，做到有计划地增长。

而后中国政府大规模在全国城乡实行计划生育政策，妇女总和生育率大幅度下降，从1972年的4.98下降至1979年的2.75，在短短的7年时间内减少了45%，人口总量增长过快的势头得到有效控制，开始改变了中国的人口国情，即迅速向低出生率、低死亡率、低增长率转变，这为后来的经济起飞提供了“人口红利”。

1979年3月邓小平明确提出中国人口问题是一个战略性问题，他把中国国情基本特点概括为底子薄、人口多、耕地少。中共中央提出实行计划生育的基本国策，1980年党中央正式提出“一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策，并对实现这一政策作了解释。党的十二大报告中首次明确提出“在我国经济和社会的发展中，人口问题始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。到本世纪末，必须力争把我国人口控制在十二亿以内”。同年，《中华人民共和国宪法》第二十五条规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。第四十九条规定“夫妻双方有实行计划生育的义务”。这标志着中国进入严格控制人口生育的时代，当时曾设想：到30年以后（指2010年）再采取不同的人口政策。

80年代又进入第三次人口生育高峰，虽然妇女生育率较低但是还高于妇女生育更替水平（妇女总和生育率为2.1.。这一期间时任国务院总理后任中共中央总书记的赵紫阳因农民不愿意计划生育提出“开小口子”，允许农村夫妇在生育的第一胎是女孩的情况下，可以生育第二胎。从1982年的不到5%二胎照顾面，到1984年的10%左右，1985年的20%，1986年50%以上。全国妇女总和生育率立即回升，从1983年的2.1.上升到1985年的2.20、1986年的2.42和1987年的2.59，而农村则在3.0左右。根据联合国人口数据库的数据，1985—1990年期间中国妇女总和生育率为2.87，明显地高于妇女生育更替水平。

江泽民担任总书记之后重新认识中国人口国情，实行更加严格的计划生育政策。1991年，他在中共中央举行的第一次计划生育工作座谈会上指出，计划生育工作关系到国家的兴亡。如果对人口增长不实行严格控制，不把计划生育作为我国一项长期重大战略决策来抓，我国人口素质不可能提高。5月12日，中共中央、国务院发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。该《决定》首次规定了“党政一把手负责制”。从1991年开始，中央和国务院每年召开各地区党政一把手（指省委书记和省长）计划生育工作座谈会，1997年改为中央计划生育和环境保护工作座谈会，1999年改为中央人口资源环境工作座谈会。

20世纪90年代以来，中国进入低妇女生育率阶段，且低于妇女生育更替水平，率先在发展中人口大国进入现代人口类型的“三低”阶段。妇女总和生育率从80年代的2.6左右下降到1995年的1.8左右，已经低于妇女生育更替水平。

进入21世纪，2001年，九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》。我国总和生育率又进一步下降，属于比较稳定的低生育水平。

政府仍然实行30年前的计划生育政策，中国妇女总和生育率下降并保持极低水平，这在很大程度上也是经济发展的重要结果。无论是人均收入水平的提高、城市化加速，还是教育水平提高和劳动力市场更加灵活的流动竞争，都大大地提高了妇女生育孩子的机会成本，有利于生育率下降，生育率甚至还低于美国等发达国家。

从国际比较来看，计划生育政策提高了家庭生育子女的政策成本，促使中国生育率加速向低生育水平转变，1970年中国和印度妇女总和生育率都为5.4，随后中国开始迅速下降，到1980年为2.6，而印度为4.7；到1994年中国已经下降到生育更替水平，而印度为3.7。与日本相比也是如此，日本1949年总和生育率达到峰值为4.3，花了30年时间下降到生育更替水平以下，而中国只花了20多年的时间就完成了这一转变，同时下降的幅度比日本大得多（见图6—5）。

过去短短60多年的时间，中国以比工业化国家相对短的时间快速实现了现代人口转变。六次全国人口普查（1953—2010年）的数据展现了我国的人口转变情况：从高出生率、高死亡率、高自然增长率的人口类型，转变为低出生率、低死亡率、低自然增长率的人口类型，1953年的出生率为37.0‰，死亡率为17.0‰，自然增长率为20.0‰，到2010年，出生率降至11.9‰，死亡率降至7.1.‰，自然增长率降至4.79‰；家庭结构也发生了很大的变化，已经从传统的大家庭为主转变为现代的核心家庭为主，平均每户家庭人口数，由1953年的4.33人降至2010年的3.1.人，与此同时，全国家庭总户数由1953年的1.3亿户升到2010年的4.0亿户，增加了约2.7亿户；从一个少儿人口比例很高的社会转变为一个老龄人口社会，0～14岁人口比重由1953年的36.28%下降至2010年的16.60%，65岁及以上人口比重由1953年的4.41%增加至2010年的8.87%；从一个农村人口为主的社会转变为以城镇人口为主的社会，城镇化率由1953年的13.26%增加至2012年的51.3%；少数民族人口比重持续上升，由1953年的6.06%提高至2010年的8.49%。从人口统计学的指标看，中国从一个典型的最不发达国家类型转变为接近发达国家类型，尤其表现在少儿人口比重和老年人口比重上（见表6—2）。

无论是与发达国家相比，还是与发展中国家相比，中国的现代人口转型具有极其重要的特点：一是在极低收入（1949—1990年）、低收入（1990—2000年）、中低收入水平（2000—2010年）条件下实现了从传统人口再生产类型到现代人口再生产类型的重大转变。二是现代人口转型速度快、时间比较短，从“高出生率、高死亡率、低增长率”转向“低出生率、低死亡率、低增长率”的人口模式，发达国家人口转变过程用了100～200年的时间，而中国只用了50～60年的时间。与二战之后同期发展中国家相比，中国现代人口转型不仅规模大，而且速度快，甚至提前转型，提前完成转型，提前进入经济起飞，享有人口红利。三是中国现代人口转型不是伴随着一个经济发展的自然过程，而是强制性的社会变迁，以政府计划生育政策为主导强有力地推动整个社会（也包括少数民族地区）人口转型，与经济发展促进人口转型的趋势不仅是一致的，而且也形成了良性互动关系，有助于突破低收入阶段的“贫困陷阱”。

迅速的现代人口转变特点决定了中国“人口红利期”来得相当早，持续时间相对短，以及人口负担期来得也就比较早。1980年前后，中国进入人口红利期（1980年劳动年龄人口占总人口的比重为59.8%），比同等发展水平的印度可能提早了20年左右。当时的劳动年龄人口达到5.83亿，相当于世界总数（26.1.亿）比重的22.3%，劳动力资源极其丰富，但也形成巨大的就业压力。而后劳动年龄人口比重不断上升，中国经济进入起飞期，创造了大量的就业，也吸收了大量的新生劳动力，又进一步促进和维持了中国经济的高增长。

2000年之后中国进入人口红利高峰期，劳动年龄人口占总人口的比重超过70%。到2010年，中国劳动年龄人口达到高峰，为9.99亿人，占总人口比重的74.5%，占世界总人口（45.2亿人）比重的22.1.，仍然是世界劳动力资源最丰富的国家。2011年，我国15～64岁劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，而后开始进入人口红利下降期，到2030年劳动年龄人口占总人口的比重为68.0%，到2050年为61.3%。

从中国与印度的比较来看（见图6—6），中国的人口红利期是从1980年开始，到2050年基本结束，约70年左右的时间。其中前30年为上升期，后40年为下降期；印度的人口红利期是从2000年开始，到2040年左右为上升期，劳动年龄人口占总人口比重由2000年的61.1.提高至2040年的68.4%。估计印度的人口红利下降期会在2060年左右，到2100年降至为60.2%。中印人口红利期的模式的确不同，也反映了不同的人口转变模式，也验证了图6-3中的两类不同人口红利模型。

6.5 老龄化、少子化的双重挑战

2000年之后，中国率先在发展中国家进入老龄化社会。老龄化社会是指65岁及以上人口占总人口的比例大于7%；当这个比例大于14%，叫作严重的老龄化；如果大于20%或者是25%，叫作超老龄化。2000年全国65岁及以上人口比重为7.0%，2010年上升为8.87%，2000年为8872万人，2010年增加至11883万人，年均增长率为3.0%，大大高于同期全国总人口年均增长率（0.57%）。城镇退休人员从2000年的3170万人增加到2011年的6826万人，年平均增长率为7.2%，这标志着中国进入老年人口第一个高峰期，主要是受第一次生育高峰期（1949—1959年）的影响，这将持续到2020年左右。

到2020年之后，中国将进入老年人口第二个高峰期，这是受第二次生育高峰期的影响。根据联合国人口数据库（2012）的预测，到2020年中国60岁以上的老年人口达到2.42亿人，占总人口比重达16.9%，到2030年分别增加至3.46亿人和23.8%;2020年65岁以上老龄人口达到1.67亿人，占总人口的11.7%，到2030年分别增加至2.35亿人和16.2%;2020年80岁以上老龄人口达到2622万人，到2030年增加至3700万人。到2050年中国将形成老龄人口高峰，60岁以上的老年人口达4.54亿人，比重达32.8%;65岁以上老龄人口将增加到3.31亿人，占总人口比重的23.9%;80岁以上老龄人口将增加到9043万人，占总人口的6.5%。

从国际比较来看，中国不仅是世界上老龄人口最多的国家，而且在2010年之前60岁及以上人口就超过了欧洲，在2010年之后65岁及以上人口超过欧洲，到2030年中国60岁及以上人口相当于欧洲的1.6倍，65岁及以上人口相当于欧洲的1.4倍，分别占世界总数的25.1.和26.0%（见表6—3）。

未来中国人口最大的挑战就是老年人口负担。人口老龄化的迅速来临使得老年抚养系数迅速提高。2000年，中国平均9.1.劳动力供养一个老人，2020年平均5.9个劳动年龄人口供养一个老人，到2050年平均2.7个劳动年龄人口就要供养一个老人。

20世纪80年代以来少儿人口数就开始大幅度减少。由1982年的34156万减少至2005年的26543万，减少了7613万，下降幅度为22.3%。这意味着从1997—2020年期间15～30岁人口减少了7600万。少儿人口比重于1965年达到40%的峰值，随后不断下降，到2010年已经下降到16.60%，已经低于日本1990年的水平（为18.3%）。

20世纪90年代以来中国妇女总和生育率持续下降，明显低于妇女生育更替水平（TFR为2.1.，进入“少子化”阶段。根据联合国人口数据库的数据，1995—2000年期间中国妇女总和生育率为1.56,2000—2005年期间为1.55, 2005—2010年期间为1.63，大大低于妇女生育更替水平。城镇妇女总和生育率已经进入“超少子化”（低于1.3）阶段，农村也进入“少子化”（低于1.8）阶段。1980年之后出生人口中的独生子女已进入婚育阶段，根据全国1%人口抽样调查资料计算，0～30岁独生子女为15589万，占同龄人口比重的29.30%。

2011年4月底公布的第六次全国人口普查数据显示，中国大陆人口老龄化和少子化的现象比原先估计的更为严重。与第五次全国人口普查总人口数相比，10年共增加7390万，年均增长率0.57%，增速相当于1990—2000年期间的年平均增长率（为1.04%）的一半。这反映了中国进入了比较严重的少子化，估计妇女总和生育率已经低至1.6左右，大大低于生育更替水平（为2.1.。随着生育率惯性下降，2010—2020年人口增长率还会进一步下降，不仅明显低于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》所提出的（2011—2015年）0.72%，而且总人口规模还明显低于该规划所提出的139000万人的约束性目标，估计可能为136500万～137000万人，少了2100万～2500万人。

老龄化和少子化已经成为最重要的中国人口基本国情，使我国劳动力年龄结构、人口抚养比例、代际关系发生重大变化，将对中国经济、政治、社会发展带来深刻影响。

少子化的一个后果就是人口总数将出现下降，由于长期人口生育率低于2.0，根据联合国预测（2013），到2030年中国人口总数达到14.53亿，达到峰值，占世界总人口比重的17.5%，已经低于印度总人口（为14.76亿人）；随后中国总人口数开始下降，到2050年中国人口下降至13.85亿人，占世界14.5%，低于印度的17.0%。从少儿人口规模来看，1990年印度已经超过中国成为世界上少儿人口第一大国，虽然人口总数还低于中国，但两者的差距持续拉大，到2050年印度的少儿人口将接近中国的2倍（见表6—4）。这也表明，中国需要遏制过快的少子化，以保持人口适度规模，加强对人力资源的开发，从人口数量的竞争，转向人口质量的竞争。

我们特别需要吸取日本的教训。日本从1973年之后妇女总和生育率低于更替水平（指低于2.1.，到2004年降至1.29。与此同时，65岁以上老年人口占总人口比重从7.6%上升至20.0%，2004年日本总人口绝对数开始下降，预计到2050年总人口降至1亿人，65岁以上老年人口占总人口比重提高到35.7%。少子化和老龄化已经成为日本发展最大的挑战和最大负担之一，也是日本经济增长乏力和内需不足的主要原因之一。

中国已经患上了“日本病”或“东亚新兴经济病”，即迅速的少子化与老龄化，只是比日本滞后了20～25年的时间，15～40岁青壮年劳动年龄人口数下降时间滞后30年左右。但是中国与日本少子化、老龄化的最大不同之处是：日本是“先富后少、先富后老”，中国则是“先少未老、先老未富”。这可能根本改变未来中国的经济轨迹，从较高增长转向较低增长，这也是我们最为关心的中国长期性发展问题。从2000年到2050年的50年间，中国应对好少子化和老龄化的两大挑战，是建成真正繁荣的、和谐的现代化国家的关键所在。

6.6 从控制一代到调整一代

由于人口发展不仅呈现动态变化，也有自身的惯性增长或减少趋势，这使得我们在思考设计中国人口战略、制定人口政策时不仅要基于中国人口国情的动态变化和自身特点，还要基于长期的前瞻性的战略考虑，避免为后代留下新的负担或更大困境。对任何人口发展面临的挑战都需要适应性地识别，主动地应对，智慧地化解。

现在回过头来看，如果从20世纪80年代初开始算起，解决中国人口问题至少需要花两代人的时间（至少50年）才能调整过来。从人口自身发展的特点和政策调整作用所形成的逻辑可能要分两步走：第一步是1980—2010年实行严格的计划生育政策，主要在城市地区、发达地区提倡“一对夫妇只生一个孩子”，严格控制人口数量，适当调整人口结构；第二步是2010—2030年，调整现行的计划生育政策，逐步实现“一对夫妇生两个孩子”，主动调整人口年龄结构和人口城乡结构，适当控制人口数量。实际上，1980年党中央的决定指出，到30年以后（指2010年），目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。

可以认为，现在与30年前实行严格的计划生育政策特别是提倡“一对夫妇只生一个孩子”做法的人口国情和经济国情大为不同，如果继续坚持这一做法，势必就会犯教条主义的错误，加剧未来时期中国的人口负债。我们面临新的政策调整机会窗口，当然也面临原有政策本身的路径依赖和自我锁定。

从人口发展目标来看，我们要利用中国的体制优势来进行主动性、前瞻性的人口发展的国家目标设计，包括以下三个目标：一是保持适度的人口规模，人口数量在14亿～15亿之间，不低于世界人口比重的17%，防止未来时期人口总数绝对下降。这是中国保持经济社会繁荣和在世界中大国地位的重要前提，这就要求妇女总和生育率从现在的低水平逐渐恢复到世代更替水平。二是保持合理的人口结构，保障劳动力人口比重长期不低于60%，仍处在人口红利期。三是保证高质量、更高生产率的人口，这就包括提高人口的健康水平、教育水平与就业劳动年限。

作为生育政策调整，我主张应当有计划地逐步适度普遍放开二孩生育。北京大学中国经济研究中心曾毅教授提出，在人口生育政策方面，应逐步实施“二孩晚育软着陆”。我是非常赞同的。实施“二孩晚育软着陆”，将有助于调整我国未来的人口结构和男女比例，降低未来老少抚养系数快速上升的趋势，缓解老龄化带来的养老金短缺和劳动力优势丧失的问题。未来根据实际情况，还要制定更加灵活的鼓励生育的政策。

中国最大的资源、最具优势的资源是劳动力资源（15～64岁人口），中国最重要的基本国策就是最大限度地开发并充分利用这一资源。它的含义就是在劳动年龄人口比重不断下降的过程中，保持高水平的总人口就业率。1990年以来，全国就业人口占总人口比重一直在56%以上，其中妇女就业率达到较高水平。因此除了适当调整生育政策之外，还需要调整其他与人口相关的公共政策，一方面鼓励创业和就业，积极扩大劳动力供给，特别是较高人力资本的人才供给，以应对劳动年龄人口增长下降趋势；另一方面减少提前退休人数，减缓社会保障经费支出压力。

第一，提高男女职工退休年龄政策。50年代以来我国退休政策规定的法定退休年龄，男性职工为60岁，女性职工为55周岁。随着人口出生时平均预期寿命不断提高，需要修改这一早已过时的退休政策，以应对迅速的老龄化。提高男女职工退休年龄需要分三步走：第一步将公务员、专业人员、企业经理和管理人员，男女退休年龄一律提高到62岁，其他女性职工（主要是从事服务行业）提高到60岁。第二步将所有职工男女退休年龄一律提高到65岁。对私人企业或单位所有者等创业人员实行弹性退休政策，可以不限定退休年龄，鼓励继续创业。第三步对部分服务业实行更加灵活的弹性退休政策，鼓励继续就业、灵活就业。

第二，适当提高领取退休费的最低工龄年限。与延长退休年龄相配套，可以适当提高领取退休费的最低工龄年限，以减缓老年人口负债形成的养老保障压力。

第三，实行更加灵活的就业制度，包括自主就业、灵活就业、阶段就业、非正规就业、合同制就业、家庭就业等，可以不限定退休年龄，进一步释放人口的潜在的就业红利。

第四，强化人力资本投资，扩大职业培训规模并提高培训质量；普遍推行劳动合同制度；扩大城镇基本养老保险参保面，并扩大到农民工，在农村实现社会养老保险。从长远来看，应对老龄化挑战的根本途径是继续强化人力资本投资，提高未来老年人口的人力资本水平。

由此可知，当人口政策面临的环境和条件已经发生了很大变化之时，我们在思考和设计中国人口战略、制定人口政策时，不仅要基于中国人口国情的动态变化和自身特点，还要基于长期的前瞻性的战略考虑，避免为后代留下新的负担或更大困境。

2013年11月召开的党的十八届三中全会决定：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。同时还决定：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。这些政策都是应对老龄化和少子化的重要举措，对促进人口长期均衡发展将起到积极的作用。

6.7 小结：从人口包袱到人力资源财富

在世界历史上，中国始终是人口最多的国家，人口众多既是中国社会的基本国情，也是中国现代化的基本要素。中国花了60多年的时间在极低收入和低收入条件下，迅速实现了现代人口转变，从“高出生率、高死亡率、低自然增长率”转变为“低出生率、低死亡率、低自然增长率”。这种人口转变是一种强制性变迁（如实行计划生育政策和政治社会动员）与经济发展和社会进步结合的结果，大大压缩了人口转变的过程，为中国实现长时期的经济起飞创造了“人口红利”。1980—2050年的70年时间中，1980—2010年为人口红利上升期，2011—2050年为人口红利下降期。从中国人口国情的历史轨迹看，先后经历了从人口（指少儿人口）负担期到人口（指劳动力人口）红利期，再到新的人口（指老年人口）负担期。展望未来，中国将同时面临人口老龄化与少子化的双重挑战。

1949年9月，毛泽东指出：“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”1959年周恩来指出：我国有极为广大的人力，而作为劳动者和生产工具的创造者、使用者的人是社会生产力的决定性的要素，是最宝贵的“资本”。但是人既可能是十分沉重的发展负担，也可能是最宝贵的人力资源财富。只有高人力资本的人才是第一宝贵的资本，只有极大地调动他们的积极性，才能创造人间奇迹。

新中国成立之后，中国人口发展的历史过程，就是将庞大的人口包袱不断转变为巨大的人力资源财富的过程。这包括：从低的总人口就业率（1952年就业人数占总人口比重为36.1.），到较低的总人口就业率（1978年为41.7%），再到极高的总人口就业率（2012年为56.6%）；从低人力资本水平（1949年国民平均受教育年限为1.0年）到中人力资本水平（1978年国民平均受教育年限为4.0年），再到较高人力资本水平（2010年国民平均受教育年限为9.0年）；从农业劳动力为主（1952年为83.5%）到非农业劳动力为主（2012年为66.4%）；从农村人口为主（1949年为89.4%）到城镇人口为主（2012年为52.6%）；从极低居民消费水平（1952年人均水平为80元）到较高居民消费水平（2012年为13946元）。中国从“文盲充斥”之国变为人力资源大国，从传统农业之国变为工业化大国，从“一贫如洗”之国变为消费大国。

由此可知，从人口包袱到人力（或人才）资源财富转变的本质，就是把工业化的限制因素转化为工业化的发动因素的过程，是创造条件，将坏事变好事的过程，是投资人民、解放生产力、发展生产力的过程。因为人是最积极、最活跃、最关键的生产力，从而发展了中国，改变了中国，成就了中国。应当说，60多年新中国的实践，虽有过决策失误的教训，但总体上看还是一个相当成功的案例。同样今后40年的人口转变及人口红利下降期，将会迎来人力资源红利上升期，从而抵消并超过人口红利下降所带来的负面影响，中国仍然能够成功地应对世所罕见的人口少子化和老龄化双重挑战。

【思考与讨论】

1．如何认识人口与发展的关系？

2．在什么条件下，人口多是坏事？在什么条件下，才能将坏事变好事？

3．如何认识和评价中国人口政策的变化及影响？

4．中国如何应对老龄化和少子化挑战？

5．如何确定未来时期的中国人口政策？

【扩展阅读】

中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信.1.80年9月25日．

亚洲开发银行．崛起的亚洲．北京：中国金融出版社，亚洲开发银行，1998.

胡鞍钢．人口与发展——中国人口经济问题的系统研究．杭州：浙江人民出版社，1989.

胡鞍钢，邹平．社会与发展：中国社会发展地区差距报告．杭州：浙江人民出版社，2000.

胡鞍钢．稳健调整计划生育政策，稳定未来中国人口规模．经济参考报，2009-11-26.

曾毅．论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性．中国社会科学，2006（2）.