国家权力核心从议会走向行政

现代西方国家的代议民主制，产生于资产阶级革命的年代，而行政集权民主制，则出现于资本主义危机严重的年代。到20世纪30年代，各主要资本主义国家的政府为了对付当时面临的空前未有的大危机，政府行政权力和行政机构都膨胀起来了。政府只管“法律和秩序”和“管得最少的政府是最好的政府”的论调，顿时被主张政府干预的理论取而代之，凯恩斯主义的兴起集中体现了这一趋势。接着，第二次世界大战爆发，各主要资本主义国家先后转入战时经济体制，从而使本来已经肇始的行政集权趋势在符合战争需要的合法旗帜下，更加迅速地向前推进。并且，在第二次世界大战结束以后，为了依靠政府恢复和重建经济，推行国有化政策，实行“福利国家”制度，以及剧烈的国际竞争等，使得战争年代的政治体制和经济体制随着西方国家经济、政治、社会和文化的发展进一步发展和完善起来，这样，代议制政府内部权力关系发生了变化，行政高度集权和空前扩大，从以议会为中心的权力结构走向以行政为中心的权力结构。到60年代，行政集权民主制已经被越来越多的人认清了。所以，西方学术界称英国的民主是“首相民主”，联邦德国是“总理民主”，或比作俾斯麦体制，称之为“宰相民主”，美国总统则被称之为“帝王般的总统”，戴高乐在私下则称法国体制是“选举产生的君主制”，如此等等，实质上总的是一个意思，即行政集权，行政首脑集权。

现代西方国家从代议民主制向行政集权民主制发展的趋势是共同的，但是，由于各国政治体制的不同特点，其途径是不完全相同的。美国在不修改宪法的条件下，依靠司法解释和大量的行政立法，实现了从代议民主制到行政集权民主制的转变，其中罗斯福“新政”构成了这一转变的关键环节。而法国由于是以大陆法原则为基础的政府体制，因此，它是通过制定新宪法的方式实现转变的，可以说1958年的《戴高乐宪法》的制定是这一转变的标志。英国政府体制立法和行政相结合的权力关系，本来就包含着行政集权的因素。这一体制保证了行政集权，特别是既为议会多数党领袖又为政府首脑的首相的集权，加以英国的柔性宪法，首相权力大部分来自宪法惯例，使首相可以随着政府职能的扩大进行扩权和集权。英国宪法和政府体制上的这些特点，使它在渐进的过程中完成了向行政集权的过渡。20世纪30年代以后，权力中心由议会向内阁转移，70年代以来内阁权力进一步向首相集中，从而形成了高度的行政集权体制。联邦德国在战后根据1949年《基本法》确立了代议民主制的政府体制，但它不同于魏玛时期的代议民主制，它不仅彻底废除了总统和总理共掌行政权的二元体制，而且在行政和立法的关系上，《基本法》通过“积极性不信任案”的规定有效地保证了总理及其内阁的稳定地位。这些规定在实践中成为走向行政集权民主制的宪法基础。在阿登纳任总理的十多年期间，随着经济的恢复和举世瞩目的“经济奇迹”的出现，就已把总理个人的权力推到了顶点。

总之，战后西方国家民主制的发展，不管走的什么路径，是通过制定或修改宪法，还是“自发的”，但都已经从代议民主制演变为行政集权民主制。今天，尽管西方主要资本主义国家都企图竭力缩小政府“权力的容量”，减少政府对社会经济的干预，改革福利制度，求助于往日的“管得最少的政府是最好的政府”这个带着浓厚的自由主义色彩的口号，但是，行政集权民主制不可能回到代议民主制，正像垄断资本主义不可能回到自由资本主义一样，是历史发展的趋势。

二〇〇一