第二节 “以人为本”是生态宜居城市建设的初心

改革开放40年来，上海的生态宜居城市之所以能取得成功，首要原因就是坚持了“以人为本”的初心。在城市建设的许多方面都体现了“生态民生观”或重民生的价值导向。在具体的体制机制上，为环保社会参与提供了畅通的渠道，既让公众有机会理性地主张合理环境权利，也让其有机会承担应尽的环境责任、为生态宜居家园的建设贡献力量。最终，上海生态宜居城市的建设在不少方面实现了人与自然的和谐。

一、在城市建设中体现“生态民生观”

习近平总书记强调共产党员要“不忘初心、牢记使命”，从我们各项事业的总体来看，共产党员的初心就是为人民服务、一切从人民群众的根本利益出发，具体到生态文明建设领域，就是要坚持“生态民生观”。习近平总书记对生态民生观作了很好的概括——“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，“这里面有很大的政治”，中国共产党人的生态民生观强调生态环境的公共性、生态文明建设成果的共享性（李全喜，2015）。

上海在城市建设中较好地体现了这种“生态民生观”，在城市绿化空间的建设方面体现得更为充分一些。上海市中心的延中绿地占据的是寸土寸金之地且绵延甚广，但上海市委、市政府没有将那块土地用作营利性的事业，如建成商品房、商场或办公楼（这就会让那块土地成为某个群体或机构的专属领地），而是建成向全体市民开放的、共享的绿地，并且是完全免费开放。对于苏州河沿线的岸线，上海市委、市政府的领导特地强调要完全打通，向全体市民开放，不得成为一个个高档小区的专属领地。在中心城区土地资源非常稀缺的情况下，上海市相关部门想尽办法，见缝插针来建设绿地，使中心城区人均绿地面积从改革初的一张《解放日报》大小增加到2017年的近13平方米。

1998年之后，上海绿地建设进入跨越式发展阶段。2001年得到批复的“上海城市总体规划2020”强调要提高人均公共绿地指标，建成包含大型绿地、大型绿环、绿色廊道、楔形绿地的多层次、多样化绿色空间体系（张玉鑫，2013）。上海紧紧围绕改善生态环境这个目标，以生态学理论为指导，结合城市空间大调整（工业、人口等大规模外迁至郊区），大力建设有上海特色的特大型城市绿色空间。这一时期绿地建设快速推进，实现了从“见缝插绿”转变为“规划建绿”的转变，城市生态环境质量也有较大改善。其中，重视楔形绿地建设是上海绿色空间打造的特点之一，它有助于利用一切可以利用的空间资源，包括零碎的或零散的空间资源。

2010年之后，上海绿地或绿色空间的建设进一步跃入生态文明引领阶段。2008年，上海市规土部门就本市基本生态网络编写规划，于2012年5月实施。根据该规划，上海以大型绿地发挥强大生态服务功能，以生态廊道和大型绿环构筑成网，以楔形绿地见缝插针，形成多层次、多功能的城市绿色空间体系。该规划全面落实后，上海生态用地将达到3500平方公里，占全市陆域总面积的一半还多（张玉鑫，2013）。该规划的实施对维护上海生态安全具有重要意义，也是后续的生态空间管控政策措施的基础（张浪，2014）。为落实该规划，上海市同步启动了郊野公园建设，拟在“十三五”规划期间建成21座郊野公园。

二、尊重民众在生态宜居城市建设中主体地位

尊重人民群众的主体地位，是在生态宜居城市建设中“以人为本”的应有之义。“以人为本”不仅仅是指共产党人或政府管理人员努力工作，来让人民享受到各种利益（包括优良生态环境），还应当包括让民众真正参与其中，既有机会理性地主张自己的环境权利，也有机会履行自身环境责任，为生态宜居城市建设贡献自己的一份力量。在上海生态宜居城市建设过程中，政府为社会参与创造和改善各种条件，正是尊重人民群众主体地位的体现。

（一）上海市政府为环保社会参与创造条件

改革开放以来，上海市政府相关部门为环保社会参与不断创造和完善各种条件，主要是在环境信息公开、环评公众参与、立法阶段征求民意等环节建章立制，并采用最新信息技术手段保障公众参与权。

其一，用最新信息技术手段保障公众知情权。自20世纪90年代开始，上海就通过立法保障民众对环境事务的知情权，具体如《上海市环境保护条例》和《〈大气污染防治法〉实施办法》，市环保局自1990年发布的年度《环境状况公报》是上海最早开展的环境信息公开工作之一。

进入21世纪后，上海相关部门在发布环境信息中重视采用最新信息技术。2012年，市环保局的政务微博“上海环境”在多个门户网站同时上线；除了微信和微博政务公众号，上海市环保局还推出若干环境信息公开APP（手机软件），“上海空气质量”和“上海河长”APP分别于2012年和2017年上线。

其二，建立多样化且通畅的投诉渠道。《上海市环境保护条例》等法规对相关部门接受公众投诉的职责即保障公众投诉权利，作出了详细规定，生态环保领域相关部门为方便民众投诉建立了多样化渠道并保持畅通。除了环保条线的投诉热线、投诉电子信箱等，民众还可以到上海市政府网站上的市委、市政府投诉入口反映情况。

其三，保障公众的环评参与权。上海市就“环评法”出台实施办法（2004年），并专门就公众参与环评发布指导意见（2013年），为保障公众的环评参与权作出详细的强制性规定，涉及信息发布、征求意见、问卷调查等制度化程序。

其四，在立法阶段注意吸纳公众意见。不管是上海市人大在制定地方性法规过程中，还是上海市相关职能部门在制定行政规章过程中，都注重向民众发布征求意见稿，根据反馈加以完善。有了公众的广泛参与，上海生态文明制度的建设从源头上就保障了较高质量。

其五，从公众当中聘请环保监督员，深度参与环境立法、执法、规划制定、事故调查等多个环节。2015年，上海市环保局启动了聘请环保监督员的机制，其参与的环境事务不仅包括协助执法，还更深度地参与到立法或修法、规划制定、环评报告编制、环境事故调查处理等事务中。

高级阶段的环保社会参与应当是组织化的参与，进入21世纪以后，国家和上海市政府相关部门为环保社会组织参与环境政务提供了更有力的支持。单个公众的参与，一是缺乏力量，在面对企业等主体时处于不对称的地位，难以起到监督制约企业环境违法行为的作用；二是一个个公众个体发出的声音杂乱无章，对于辅助政府决策或行政而言，是一种质量较低的信息；三是个别公众个体的行为非理性，非但不能成为环保事业的助力，甚至会成为其干扰。组织化的环保社会参与能够较好解决以上三方面问题，一能整合公众个体的力量，改变其弱势地位；二能整合公众个体的信息，使之表意更加清晰、指向更加明确；三能团结大多数理性的公众个体，通过组织内部少数服从多数的机制，在表达集体意见时屏蔽非理性声音。此外，组织化的环保社会参与还有助于降低政府和公众之间的交易成本；如果政府就环境政策制定、环境监管改进、民众环境行为改善等与一个个公众个体之间进行协调，其交易成本将高昂到难以承受的程度，包括前面所提公众信息的杂乱无章，其实也是一种交易成本。

就2016年及之后的发展来看，国家和上海市相关部门在规范和扶持环保社会组织方面又出台新举措，对此类组织的长远发展形成更强助力。一是在外部管制适度放松的同时，要求社会组织加强内控机制建设。在2016年底，上海市社团局要求本市社会组织设置监事或监事会，形成内部监督制衡机制；在社会组织兼任领导职务的党政官员被要求退出，以促进政社分开、社会自治；未来要在社团局组织年检的基础上向公众发布年报，形成广大公众监督社会组织的机制，该举措有利于保证环保社会组织切实履行公众交托的环保使命。二是中央相关部门逐步完善并实施支持环保社会组织有序参与环境政务的顶层设计。2017年3月，为引导和规范环保社会组织的发展，环保部、民政部联合出台指导意见，要求各地在2020年前建立较完善的支持环保社会组织有序参与生态环境类决策、执法、监督、维权等事务的制度。

（二）上海市民积极承担环境责任

上海市民除了通过上述正规渠道理性地主张自己的环境权利，也积极承担自己的环境责任，为生态宜居城市建设贡献一份力量。2010年之后上海生活垃圾分类减量工作取得的成功就是一个很好的例证，至2017年参与试点的居民区合计达36236个，试点单位44411个。

图0-1所示是2010年之后生活垃圾分类中的试点居民小区和试点单位数。2011—2017年，试点工作侧重于在居民区扩大试点数。试点居民区数量按计划逐年稳定拓展。2017年开始，按照国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》，上海市政府与绿化市容局分别出台相关行动方案，扩大单位试点数量，在2020年实现生活垃圾分类全覆盖。

为了更好地激励居民的垃圾分类行为，2013年上海退出独具特色的“绿色账户”制度，2015年“绿色账户”试点小区与垃圾分类试点小区合并，该项制度在全市推广。该项制度通过居民分类投放—刷卡积分—积分兑奖的方式，以实物和服务型产品为积分兑奖品，鼓励更多居民积极参与生活垃圾分类。至2017年，上海“绿色账户”已覆盖410.5万户居民，发卡量达350.8万张，居民刷卡积分数高达977914万分（见图0-2）。

三、生态宜居城市最终要实现人与自然和谐

生态宜居城市建设“以人为本”，最终要达到人与自然和谐的目标，上海通过多年奋斗已经在某些领域（如水环境治理）初步实现这种和谐。上海的水环境治理从水污染治理开始，经历了40年的不懈努力，治理目标已发生质的飞跃。也就是，随着点源污染问题的逐步解决，城乡一体化的环境治理思路、人水和谐发展的水环境治理格局逐步形成。在这一过程中，市民因水而来的获得感明显、具体且持续。

具体而言，在实现了最初的以点源为主，以消除黑臭水为主的治理目标后，上海已转向以水环境美化、水文化构建为主要特征，围绕“三个文明”（农业文明、工业文明、后工业文明）融合打造滨水公共空间，以生态文明为核心践行人水相亲发展理念的水环境治理新阶段。在这一过程中，水环境实现了由“坏”（污染）向“好”（景观）的转变。

曾经，黄浦江、苏州河市区段因其重污染而与上海国际化大都市的形象极不相称。经过40年的不懈努力，至2017年黄浦江两岸沿线45公里公共空间贯通。南外滩滨水区1240米综合改造工程已开工，预计2018年底竣工开放。届时，沿着滨江“三道”（漫步道、跑步道、骑行道）可达南浦大桥。2018年上半年苏州河中心城段滨水贯通工作业已启动，到2020年，随着苏州河干支流劣五类水体的消除，苏州河42公里岸线公共空间将基本贯通开放。今后，水环境将成为上海高品质生活的标识。公众因更真实的获得感而更加支持水环境治理，由此形成加大水环境治理力度—水环境改善—公众获得感增强—更加支持水环境治理的良性循环。由黄浦江、苏州和构成的“一江一河”已成为上海作为“卓越的全球城市”的代表性空间和标志性载体。

以持续治理使市民真切感受到改善。以苏州河的治理为例，从1988年的一期治理工程开始，迄今已历时30年，目前正处于四期治理工程实施阶段。回顾历史，1988—2004年的苏州河治理一期工程由9个项目构成，总投资69.98亿元。一期工程自1994年开始显现效果：1994年底苏州河水色由黑转灰，臭味明显减轻；2000年底苏州河干流黑臭基本消除，苏州河与黄浦江交汇处黑带几乎消失殆尽；在这之后两年，苏州河干流基本成为合格的景观用水。2003—2005年的苏州河治理二期工程由8个项目构成。二期工程实现了干流水质的进一步改善，主要水质指标稳定地达到四类水标准；基本消除主要支流水体黑臭；内环线以内两岸绿色廊道初具规模。2006—2008年的苏州河治理三期工程由4个项目构成。三期工程实现了两个“同步改善”——苏州河干流与支流水质同步改善、苏州河下游与黄浦江水质同步改善；苏州河生态系统进一步恢复；苏州河环境综合整治任务基本完成。2017年12月，苏州河整治四期工程获批。四期工程共涉及2012条中小河道整治，将持续至2022年。预计，苏州河干流和支流将分别在2020年和2021年彻底甩掉劣五类帽子。

城市公共空间被赋予生态功能。以上海世博后滩公园为例，该公园位于“2010年上海世博园区”西端的黄浦江东岸，占地14公顷。原为复合了水体污染、固废堆点的工业用地。该地块因上海世博会而被开发为公园。不同于一般的城市公园，后滩公园兼具防洪、水体净化等功能。例如，该公园内以内河湿地替代传统的防洪墙，内河湿地位于黄浦江20年一遇的防洪堤和千年一遇的防洪堤之间，是黄浦江与陆地之间的过渡带和缓冲带，在具有防洪功能的同时改善了滨江生态系统的完整性和连续性。同时，公园可将引入的黄浦江五类水经过生物净化使之达到三类净水水质，其净化能力为每日2400吨。该水体净化系统同时具有展示和科普教育的功能。此外，引入公园的黄浦江水还被打造成溪谷公园景观，成为身处闹市的上海市民探幽寻静的好去处。总之，该公园因被赋予多项水生态功能而显得生机勃勃，因成为人水相亲的载体而避免了世博会后被荒废的风险，实现了持续发展。

让滨水空间回归市民。以上海外滩滨水区为例，这里是黄浦江的一部分，更是上海具有符号化含义、标志性意义的城市核心区公共活动空间。外滩滨水空间的改造是在水环境治理的基础上叠加改善交通、保障防汛、修复历史风貌等诸多领域诉求的复合体。在这个以水环境治理是基础，拓展市民的亲水空间是目的的案例中，通过交通改善，外滩滨水空间的可达性得以显著提高；通过深度解读城市水域的文化含义，外滩滨水空间巧妙融入外滩历史风貌区和陆家嘴金融区，实现与后者的相得益彰；通过公园、广场、漫步廊道的结合，外滩滨水空间实现了功能的复合化——不仅发挥着旅游景点的传统功能，更成为市民的游憩和庆典活动场所。

聚焦水乡文化的郊县水环境整治。上海郊县河湖密布，江南水乡文化特色鲜明。然而，在经济快速发展发展的过程中，乡镇企业的污染、农业面源污染、生活污水直排、填河（湖）造地等则不同程度地造成郊县河湖污染、水系破坏、江南水乡的风貌也因此受损。以减缓水污染、恢复江南水乡风貌、打造生态宜居乡村为目的的郊县水环境治理迫在眉睫。通过持续规范畜禽养殖、河道疏浚、生活污水纳管以及加强来沪人员管理、加强“五违四必”整治等工作，郊县中小河道整治和乡村改造、环境综合整治、美丽乡村创建等相结合，上海郊县枕水人家的水乡文化得以恢复。水乡小镇不仅是游客休憩之地，更是本地居民生活环境质量明显改善的重要表现。以嘉定为例，嘉定全长6.33公里的环城河为嘉定护城河遗址，属区级河道。环城河综合整治秉承水环境治理与水乡文化修复相结合的原则，将历史文化贯穿于河道整治之中，通过沟活水体，整修明代古城墙，新建公园、亲水平台以及造林等，形成以水为载体的人文景观特色。以宝山为例，宝山滨江带位于长江、黄浦江、蕰藻浜三水交汇之处。这里有以吴淞老镇为代表的江南古镇，有吴淞炮台凝聚的抗日战争和解放战争等爱国主义教育元素，还有以宝钢为代表的工业化和以隔江相望的外高桥保税区为代表的现代产业，传统与现代融合的特色十分鲜明。在水环境治理的基础上，宝山滨江带成为现代居住区、港口商务区和文化博览区有机结合的载体。