第四节 制度刚性是生态宜居城市的坚强保障

制度刚性保障了上海的环境战略得以顺利实施、生态宜居城市建设中的各项工作得以顺利推进。这一制度刚性主要体现在两方面，一是规则完备、令行禁止、执法必严、追责必严的政府环境管理体系，二是生态环保领域的各种红线、底线、上限成为不可逾越的高压线。

一、令行禁止的政府环境管理确保制度刚性

令行禁止的政府环境管理体系是上海生态宜居城市建设中制度刚性的坚强保证。2011年之后，尤其是十八大召开后，随着习近平生态文明思想成为我国生态文明建设的指导思想，上海的政府环境管理进入生态文明刚性约束强化阶段。应当说，十八大以前的中央领导层也是高度重视可持续发展、科学发展的，但是将各种生态文明的思想或理念在短时间内集中落实到制度上，对政府官员形成刚性约束，则是十八大以后中央领导层的一大功绩。在这一时期，在中央统一部署和发挥自身创新精神之下，上海生态文明刚性约束的加强体现在考核机制优化、过程管理加强、责任追究从严、底线红线严控等方面。崇明（生态岛）、青浦、闵行还成为国家生态文明先行示范区，体现上海在全国生态文明体制机制改革中的排头兵、探路者作用。

（一）考核机制优化，从GDP指针到绿色发展指针

在2016年，中央出台相关考核规定，对各级地方政府实施一年期的绿色发展评价和五年期的生态文明建设考核，摒弃了政绩考核中的GDP指标，转而用绿色发展指标来引导各级地方政府；而且对一些生态敏感区或承担关键环保责任的区域，完全免于考核经济发展。该考核体系另一个显著的特点是“党政同责”，这是从2015年中央环保督察制度出台后就实行的，还体现在环境损害的官员责任追究制度中。在坚持党的领导的中国特色政治体制中，“党政同责”（而不是如以往仅仅强调政府或行政一把手负总责），体现了生态文明建设中的权责对等，上海有关部门也将这一制度及时落实到位。在中央出台相关考核规定之前，上海已经有一些先行探索。2015年，上海市“两会”上，GDP增长目标第一次从政府工作报告中消失；相应地，对市、区县、乡镇政府的综合性政绩考核中，针对经济领域，不再考规模，而是考质量、考效益，这就驱动各级政府官员从改革、创新、结构优化当中求新的发展动能（刘新宇，2015）。

（二）绩效监测垂直管理，保证绩效信息真实性

对于前述以绿色发展、生态文明为导向的政府官员政绩考核，绩效信息的真实性是绩效考核公平公正、发挥正确激励导向作用的必要条件，也是相关领导作出科学决策的必要条件。为了保证绩效信息的真实性，自2016年起，上海在国家统一部署下，在环境监测方面实现市以下垂直管理，有效避免了区县、乡镇政府对相关绩效信息造假的可能性。同时，上海环境监测的广度和深度也有所拓展。到2014年底，就覆盖区域而言，在宝钢、金山石化等大型工业企业等全面布设环境质量自动监测点，启动农业面源污染监测和营运车辆尾气在线监测；就覆盖环境因子而言，环境监测向PM2.5、土壤污染（尤其是耕地污染）、环境激素等拓展。到2017年，上海环境监测进一步精细化，重要农用地的污染监测实现网格化，并向辐射等环境因子拓展。

（三）加强过程管理，保持高压态势

对各级政府官员的环境绩效管理，不仅仅是结果评价考核及以此为基础的奖惩，还应包括过程管理。对区县开展环保督察就是上海对环保工作加强过程管理、保持高压态势的主要举措。环保督察肇始于2015年启动的中央环保督察；在中央对上海开展环保督察后，上海也在2017年针对区县出台市级环保督察制度。上述环保督察制度首要的特征就是从以往“督企业”转变为“督政府”。环境问题出现在企业中，但根子在政府身上——部分官员为了经济发展利益，对企业环境违法行为执法不严、有意纵容。“督政府”就是要给这些政府官员套上紧箍咒，让他们切实履行环境监管责任、不敢懈怠（刘奇等，2018）。

目前，市级环保督察制度已经从向区县反馈问题、区县编制整改方案并上报核准、问题整改在区县销号并上报备案与抽查、区县所编写整改报告的公示与提交到整改成效“回头看”，形成一套完整而规范的流程和制度。而且，督察结果将与党纪政纪处分和刑事责任追究相衔接，对在环境保护中渎职的官员形成强大震慑力，体现生态文明相关法规的刚性约束。

（四）严格责任追究，彰显法纪威严

责任追究是彰显法纪威严的关键环节，让权力受到严格约束（或曰实现“权在法下”），使各级政府官员不敢任性而为、为了经济牺牲环境。中央层面，关于环境损害的责任追究制度是2015年出台的；2017年，在经历中央环保督察后，上海市通过为《中国共产党问责条例》制定的实施办法，出台了上海版的环境损害责任追究制度。

对于政府官员疏于履行环境监管责任、为经济发展造成环境损害、突破生态红线、发生环境事故、自然资源资产大幅减少等生态环保领域渎职行为，上述责任追究制度列明了详细的追责“清单”，追责对象上至党政一把手，下至具体职能部门的具体责任人，做到追责事项、追责对象等的全覆盖。而且，这种追责具有终身性质，相关官员无法以离开原岗位或退休为由逃避推卸责任。生态环保领域的上述追责制度还具有环保、组织等考评部门和纪委、监察、法院等执法执纪部门联动的特征，产生强大的叠加效应，造成严重后果者难逃刑事责任，真正使生态环保领域的各项法规成为不敢逾越的“高压线”。

上述责任追究制度需要一些配套制度作支撑，如要判断一定区域自然资源资产是否减少，就要依靠自然资源资产离任审计，而此类资产的负债表编制又构成离任审计的基础。作为国家生态文明先行示范区的崇明，就承担了这两项配套制度的先行先试责任，扮演了探路者的角色。

（五）在治水等重点领域强化一把手负总责

上海早在2003年就实行了各级政府一把手对环境保护负总责，2011年之后，在治水等重点领域，这种一把手负总责的制度得到进一步加强。例如，这种做法在“河长制”中就得到充分体现。“河长制”起于无锡，兴于浙江，2016年成为一项全国性制度，2017年，上海发布了本市的“河长制”实施方案。担任“河长”是党政一把手对环保工作负总责的具体体现，在这种情况下，党政一把手自然会统筹调动环保、水务、林业等多部门履行好各自职责、协调推进工作，克服以往各自为政、不能形成合力的弊端。之所以说“强化”了一把手负总责的机制，主要体现在借助月报、季报等机制，加强过程管理，对考核对象保持高压态势，使之勿稍松懈。

二、红线、底线、上限成为高压线

经过一系列制度建设和完善，上海划定了许多生态环境保护的红线、底线和资源利用的上限，并且使之成为不可逾越的高压线。

以生态红线为例，目前，根据上海市的生态红线划定方案与相关规划，上海为保护自然生态、基本农田及限制城市边界无节制扩张，划定了“四条红线”，形成严格的生态空间管控体系。2017年，根据国家层面相关政策性文件，上海制定了本市生态红线划界方案，并于2018年2月获国务院批复同意。为建设卓越的全球城市、生态之城，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确将一些具有特殊重要生态功能的区域划入生态红线，实现严格管控。上海市的生态红线划定方案规定：全市生态红线内区域总面积2082平方公里，其中，陆域面积89平方公里，长江河口及海域面积1993平方公里，执行6大类自然生态保护功能，如保护生物多样性、保护水源地。生态保护红线区域涵盖了上海市80%以上的重要生物栖息地，和现存保护物种的栖息地，全部城市集中式水源地，充分保障了全市生态系统服务的重要功能。生态保护红线原则上按禁止开发区的要求进行管理，禁止与保护无关的经济与建设活动，对于红线范围内的各类建设项目，除现有法律法规相关规定外，还将根据各红线区块的主体功能，通过制定清单进行管理。并按国家有关技术规范开展生态保护红线勘界定标，进一步建立健全监测评估、监督考核、政策激励、责任体系等工作机制；同时发挥公众和社会舆论的监督作用，严格保证红线区域内土地或水域的性质、面积、生态功能等不变、不少、不降，有效维护上海、长三角区域、长江经济带乃至国家的生态安全。

根据上述政策性文件，上海严格落实“四线”管控；对于各类红线范围之内的人类活动，上海相关部门将厉行分级审批和源头控制。对各层次规划和项目审批以及各类城市建设行为，还将同步落实城市各类绿地范围控制线（城市绿线）、地表水体保护控制线（城市蓝线）、基础设施用地控制线（城市黄线）、历史文化街区和历史建筑保护范围界线（城市紫线）的管控要求。将大型城市公园划入城市绿线，将骨干河道划入城市蓝线，并通过人均公园绿地标准、河湖水面率标准和服务半径要求。逐级划定全部城市绿线和城市蓝线。划定全部城市紫线，各层次规划及项目审批要严格遵守城市紫线管理要求。根据规划确定的基础设施配置要求，划定各类城市黄线并严格控制。

目前，上海市相关部门对生态红线内区域加强分类管制，一部分严禁对生态有负面影响的生产性活动，另一部分可以进行限制性的开发建设，包括永久基本农田、自然山林、河湖、湿地等；还有城市开发边界内的绿色空间、水系网络，也要在保护的基础上优化其生态功能。

除了生态空间严格保护的红线以外，上海还在中央统一部署下在污染排放、资源利用等方面设置了很多底线、上限；为了让这些红线、底线、上限真正成为不可逾越的高压线，上海已经强化了全覆盖各相关部门、各级政府的生态环保责任制。一方面，相关党政领导干部对于各种敢于突破此类红线、底线、上限的企业等主体，要做到零容忍、敢亮剑，执法必严、违法必究。另一方面，对于相关党政领导干部在保卫这些红线、底线、上限过程中的失职渎职行为，尤其是他们自己为了一时的经济发展作出的突破这些“高压线”的决策，要追责必严，甚至终身追责。上海已经根据中央层面的环境损害责任追究等法规，制定了本市的生态环保责任分工体系和责任追究办法。