第一章　导论

一、选题背景

中国社会老龄化日益严重，中国式养老面临多重困境——“未富先老”“未备而老”和“孤独终老”，如何做到“老有所养、老有所依”，事关每一个中国人的福祉。本研究基于理性和有限理性的分析框架，从养老决策的视角出发，旨在探讨根植于中国传统文化的微观个体，在现有家庭条件和社会政策的影响下，如何相应地做出生育、退休以及家庭养老等重要的个人决策。为了给具体研究奠定坚实的基础，在这一章中需要全面清晰地了解养老问题的社会、家庭等人口学背景，以及解决相关问题的政策与制度环境，进一步明确本书的研究目的和研究价值。

（一）老龄化背景

1．中国人口老龄化发展状况

全球社会与经济发展到现今时代，人口老龄化引发世界范围内的广泛关注。按照国际通常采用的标准，当一个国家或地区65岁及以上老龄人口数达到总人口数的7%，这个国家或地区就进入老龄化社会。(1)联合国《世界人口展望：2012修订版》(2)采用不变生育率方案预测的数据显示，未来几十年内世界各国将面临老龄人口比例急剧上升的严峻考验。就发达国家和地区(3)而言，2000年老龄化程度已接近15%，预计21世纪中叶上升到26.5%。日本自20世纪70年代进入老龄化社会，老龄化发展最为严重，2015年左右达到25%以上，不到4人中就有一个老年人，预计2060年左右，全国一半都将是老龄人口；德国紧随其次，2045年后老龄人口将占比1/3；欧洲平均老龄人口比例预计从2000年的14.7%上升到2050年的28.3%；美国老龄化程度相对轻于其他发达国家，进入21世纪以后老龄人口比例达到12%以上，到2100年前后将占比1/4。除中国以外的欠发达地区(4)，预计在2025—2030年进入老龄化社会，2050年不会超过10%，故与发达地区相比平均老龄化程度较轻。如果采用低生育率方案预测上述国家和地区的老龄化程度，情况更为严重。

老龄化是国际社会必须面对的世界性问题，更是中国正在面临的严峻挑战。对比世界平均老龄化程度、发达和欠发达地区的老龄化程度，中国人口老龄化问题不容乐观，表现在老年人数量庞大，老龄化程度非常显著。如图1-1所示，中国于2000年后进入老龄化社会以来，老龄人口比例持续超越世界平均水平。中国65岁及以上老龄人口数量一直超过日本、法国、德国和美国四国老龄人口比例的总和，到2015年中国老龄人口总数达到1.34亿，比整个欧洲国家的1.29亿老龄人口数量还要多。根据国家统计局数据(5)，2011年起，中国65岁及以上老龄人口数量达到1.23亿，占总人口的9%以上；2012年、2013年老龄人口数量及比例继续上升；国家统计局发布数据称，截至2014年末，老龄人口数量攀升至1.37亿，占总人口比例突破10%（孙丹，2015）；根据联合国的不变生育率预测数据，中国65岁及以上老龄人口数量将在2060年到达高峰，为3.72亿。可以看出，中国老龄化程度在不断加深。

另外一个显著的特征是，中国老年人口数量增长很快，老龄化程度发展迅速。通过六次全国普查数据可以看出（见表1-1），1953—2010年，中国人口总量增加了1.25倍，老龄人口数量却提升了3.53倍，远超出总人口的上涨幅度。另外，与其他国家和地区相比较（如图1-1所示），欠发达地区相对保持温和上涨的老龄化进程，中国老龄化速度显著快于世界平均老龄化发展速度；平均而言，发达地区的老龄人口比例预计从7.7%上升至25%，需要大约100年的时间，但中国仅需要45年的时间；分地区来看，65岁及以上老龄人口比例从7%上升到14%，法国比较漫长，经历了115年，意大利经历了67年，美国经历了66年，日本比较特殊，只经历了25年，是老龄化高速进展的发达国家，同为发展中国家的印度经历了30年，而中国仅用了28年（邬沧萍，2006）。按照不变的生育率水平估算，中国大致在2035年就会赶超美国的老龄化程度，在2055年前后将会超越较发达地区的平均老龄化程度，在2060年将会超越欧洲的平均老龄化发展程度。

2．中国人口老龄化的其他事实特征

随着世界范围内的老龄化进展，中国人口老龄化正日益加剧，并且表现出一些不同于其他国家的自身特点。

（1）中国人口年龄结构老化趋势明显

一方面，中国老龄人口比例快速上升的同时，伴随着少儿人口比例的加速下降。图1-2为1990—2013年中国人口普查与抽样调查数据所显示的人口年龄结构变化趋势。(6)中国自20世纪70年代起逐步实施的计划生育政策，起到了严格控制人口的成效，出生率明显下降。据国家统计局统计，1990—2013年，人口出生率从21.06‰下降到12.08‰，0～14岁少儿人口占比由27.69%下降到16.41%，下降了11.28个百分点；15～64岁劳动年龄人口比例由66.74%上升到73.92%，上升了7.18个百分点；65岁以上老龄人口比例由5.57%上升到9.67%，上升了4.1个百分点。可以说，少儿人口比例的不断下滑加剧了老龄化进程。

另一方面，随着中国人口预期寿命的逐年增加，80岁及以上的高龄人口比重呈上升趋势。联合国《世界人口展望：2012年修订版》数据显示，中国高龄人口数量由1950年的153万逐年上升到2015年的2023万，到2055年将超过1亿，随后经历波动继续上扬到2100年的1.18亿；高龄人口占总人口比例呈现相同趋势，预计将从1950年的不足0.3%上升到2050年的6.9%。从图1-3中可以看出，老龄人口构成中，1950—2100年高龄人口所占的比重几乎在不断增加，预计到2050年老年人中1/4以上都将是高龄人口。

综合以上两方面的特征，中国现阶段主要显现出少儿人口比重下降、老龄人口比重相对上升的“底部老化”特征，人口预期寿命逐年提高、高龄人口比重不断上升引发的“顶部老化”特征将随时间推移而越发明显，这与邬沧萍等（2004）的观察结论基本一致。图1-4分别是1950年、2010年、2050年和2100年的人口年龄金字塔，可以清晰地看到中国老龄化进程中人口年龄结构的变迁，由于中国人口从原来的较高出生率与较低预期寿命发展为现今的较低出生率与较高预期寿命，人口年龄结构也随之从年轻型转变为老年型，表现为人口年龄金字塔的底部首先收缩和顶部随之扩大。

（2）中国的人口老龄化具有“未富先老”特点

涉及社会经济发展与老龄化的关系，很多学者基于与其他主要国家的对比，指出中国的人口老龄化具有明显的“未富先老”特征。于学军（2003）、李建新（2004）指出，发达国家是在人均GDP达到5000～10000美元时逐渐进入老龄化社会，而中国刚刚进入时人均GDP只有850美元。马力、桂江丰（2012）对老龄化程度和经济发展进行国际比较的结果显示，美国和日本是典型的“先富后老”的国家，它们分别在20世纪50年代和70年代步入老龄化社会以前，已经处于发达国家行列，人均GDP（按照购买力平价计算，下同）分别为10645美元和11579美元；韩国、新加坡2000年刚步入老龄化社会时，人均GDP分别为17380美元和23356美元。而中国也于2000年以后成为老龄化国家，人均GDP仅为3976美元，远远不及以上国家，只相当于2000年世界人均GDP水平的一半左右，还处于中等收入偏低国家行列。可见，与其他主要国家相比，中国的老龄化经受了更大的经济压力。

（3）中国不同区域的老龄化程度分布不均衡

目前，人口老龄化在中国的空间区域分布上存在明显差异（刘华军等，2014）。首先，中国东、中、西部地带的老龄化程度存在差距，大体上呈现由西部向东部地区逐渐增强的态势，并且体现出老龄化程度与地区经济发展的正相关性。越靠近东部沿海地带，经济相对越发达，步入老龄化的时间越早，到2010年沿海地区老龄人口数量达到全国老龄人口总数的46.63%，远高于中部和西部（王志宝等，2013）。其次，综合省区情况来看，经济发达的大、中省区人口老龄化程度比较高，如上海于1979年最早进入老龄化社会，预计2025年北京老龄人口比例将达到30%（岳颂东，2000），沿海省区要比内陆省区的老龄化程度高，但重庆和四川例外（王志宝等，2013）。最后，中国老龄化程度也存在城乡差异，近些年来由于大量农村劳动人口外出务工，导致农村老龄化水平反超城市水平，并有逐步拉大趋势（马力、桂江丰，2012）。

3．造成中国人口老龄化的主要原因

一般认为，老龄化是人口转变的一个必然结果。中国与世界其他国家表现出基本一致的人口发展规律，即随着出生率下降、死亡率下降以及人们的预期寿命提高，人口的平均年龄和中位数年龄都在逐步提高，因而低生育率和高预期寿命是造成中国人口老龄化程度加剧的两个主要因素。

（1）生育率水平大幅下降

根据《世界人口展望：2012年修订版》的调查数据，近一个世纪左右的时间，欠发达国家和地区中，总体上每个妇女平均生育孩子数量将从2005—2010年的2.69个，在2045—2050年下降到2.29个，而在2095—2100年下降到1.99个。对于49个最不发达的国家，生育率下降速度和程度将更为严重。在这些国家和地区中，同时伴随生育率不断下降的是日益加剧的老龄化趋势：60岁及以上的老龄人口数在2010—2015年将以每年3.7%的速率快速增长，2015—2050年以每年2.9%的幅度增长，到2050—2100年以每年0.9%的速度增长；绝对数量上，预计将从2013年的5.54亿增长到2050年的16亿，到2100年老年人口数量将达到25亿的庞大数字。分析结果认为，发展中及发展落后国家的生育率下降趋势与老龄人口比例上升趋势有着密切的关联性，发展中及发展落后国家中生育率显著下降的事实减慢了年轻人口增长的步伐，造成整个人口结构中青年人比重下降而老年人比重上升。这同样也是造成中国老龄化程度加剧的主要原因之一。

首先来看中国人口变动状况。中国的出生率水平在1970年曾经高达40‰以上，在此之后出生率水平不断降低。1990年，每1000个人平均出生21.1个孩子，随后以每年1.45%的速度递减，到2014年，每1000个人只生了12.4个孩子。究其原因，中国长期实施的计划生育政策有效控制了人口数量的增长，但同时却在全社会范围内显著降低了生育率水平，中国家庭在生育政策严控下大幅减少生育数量，导致少儿与劳动年龄人口比重逐渐萎缩，而老年人口比重相对逐渐上升。与此同时，自20世纪90年代以来，中国死亡率呈现U型变化过程，由1990年的6.67‰下降到2004年的6.42‰，之后又逐年反弹，2014年为7.16‰，20多年来稳定在6.7‰～7.2‰，大致以每年0.67%的速度增加，远小于人口出生率的波动幅度。结合出生率和死亡率来看，总体上中国人口自然增长速度在逐年减慢，从1990年的14.39‰降至2011年的4.79‰，近几年有些微弱的回升，2014年人口自然增长率为5.21‰。人口增量从20世纪90年代初的每年净增1400多万，减少到现在的每年净增700多万，缩减近一半。(7)从图1-5中可以看出，随着中国人口自然增长率的持续下降，老龄化程度不断加深。

再来看中国生育水平的走势。一般而言，考察人口生育水平最常用的指标就是总和生育率（TFR），用来表示妇女一生的生育数量。中国总和生育率一般是采用统计局报告的每年15～49岁妇女分年龄生育率的总和计算得来。20世纪五六十年代，中国每个家庭大约生育5～6个孩子，70年代初TFR为5.43；之后的短短十年时间，生育率水平大幅下降至20世纪80年代初的2.26；20世纪90年代以后生育率水平不改下跌趋势，甚至降至世代更替水平2.1或2.2以下，(8)低生育率水平一直持续至今。由表1-2可以看出，目前中国总和生育率稳定在1.2～1.4的低生育水平。Billari（2008）指出，总和生育率水平一旦下降到1.3以下，被视为超低生育率水平（lowest-low level），意味着欧洲人口每年缩减50%，不到45年人口规模就会减少一半。Lutz和Shirbekk（2005，2007）认为总和生育率降至1.5以下后，社会就如同进入低生育率陷阱，从此再难回升到正常世代更替水平。可见，如果中国生育率水平长期处于1.3左右，必将引发社会对低生育率状况的深深焦虑。事实上，各界对于中国总和生育率的实际水平存在争议。比如，郭志刚（2011）、郝娟、邱长溶（2011）、朱勤（2012）以普查数据的研究表明，中国的生育率水平近些年来在1.3～1.5的范围内波动；而另一些观点则认为，2000年五普数据和2010年六普数据显示TFR为1.22和1.18，由于存在漏报率等原因导致官方数据估计结果偏低；计生委主任张维庆（2015）表示，中国的总和生育率水平处于1.7～1.8（周天，2015）；李汉东、李流（2012）的模拟结果认为，中国2000—2010年总和生育率在1.57左右，中国近年总和生育率有回升态势，可能达到1.7左右（陈卫，2014）。然而，各界普遍的估算结果都表明，中国的总和生育率目前处于较低水平，难以维持人口的正常世代更替，新生儿数量随时间和世代变化不断缩减，在长期范围内会引发人口年龄结构的进一步老化。

另外注意到，人们的生育意愿也处于较低水平。王军、王广州（2013）根据2012年中国家庭幸福感调查数据计算，育龄妇女理想生育数量为1.86；庄亚儿等（2014）的2013年抽样调查结果显示，全国平均意愿生育数量为1.93，并且他们认为中国的生育意愿正在不断下降；梁建章、黄文政（2013）综合大量文献研究结果发现，近年来城乡生育意愿都在萎缩，农村生育意愿数量也远低于世代更替水平。曾毅（2013）综合全国多个生育意愿调查报告发现，生育意愿为1个孩子和2个孩子的城镇妇女比例分别仅在50%左右，即使在理想生育孩子数较高的西部农村，想要多生孩子的妇女只有13%左右。中国社会目前处于经济快速发展阶段，人们的物质生活与精神文化水平不断改善，人们低水平的生育意愿与经济的快速发展有着密切联系，从而使得生育率水平下降成为一种必然趋势。许多研究表明，社会经济发展同时会伴随着人口生育率水平不断下降（李汉东、李流，2012），国民收入水平往往与生育率水平存在长期稳定的负相关关系（Jones等，2008），许多贫穷国家的生育率水平高于富裕国家的生育率水平（Manuelli和Seshadri，2007）。随着女性教育程度的上升，其生育意愿下降，而随着人均收入的增长，女性教育程度上升，由此，生育率水平与收入水平长期存在明显的负相关关系（汪丁丁，2010）。学者们试图用经济理论解释生育率水平随经济发展而下降的原因，一种观点认为孩子可视为一种消费品，父母付出的价格就是大量的照顾时间，当父母收入越高，养育孩子的机会成本就变得越高，孩子的价格就变得越贵，家庭意愿生育数量就会因此下降，所以由经济发展导致的国民收入水平提高会抑制生育率水平（刘永平，2007）；另一种观点认为，收入水平较高的人群更看重子女的教育投资水平和人力资本积累，生育数量与质量权衡的结果使得父母为了提升子女的质量而减少生育，以此来保证每个子女得到足够的资源分配，从而造成了社会总体生育率水平的下降（Becker，1987，1995；Jones等，2008）。Becker（1960）在对生育行为进行经济分析时认为，父母在做生育决策之前已经理性权衡了养育孩子的收益和成本，体现在对孩子数量与质量之间的抉择，因而生育行为本质上是一种经济行为，如果周围的经济环境发生改变，那么生育决策也会随之改变。宋丽敏等（2012）对中国农村家庭生育行为与决策的实证分析也认为，随着社会变迁，收入水平、子女抚养成本等经济因素以及受教育程度等文化因素是造成低生育水平的重要影响因素，农村家庭经过“量质权衡”而选择合理的生育数量，农村生育水平的下降客观上进一步加剧了中国人口的低生育率水平。相比于西方国家，中国人更加注重对后代的照顾和培养，加之计划生育政策有效控制了人口数量、促成了家庭结构变迁，社会范围内的子女养育和教育模式发展为今天的特殊局面，独生子女家庭对孩子平均投入的抚养成本远高于生养多个子女情况下的平均抚养成本，中国父母因为无法负担昂贵的生育价格而选择少生孩子（梁建章、黄文政，2013），这种生育思维的惯性几乎很难被有效破除，因而中国很有可能长期维持低生育率水平。汪丁丁（2011）指出，生育率变动是一个发展中的经济必须面对的基本问题，其中母亲的教育程度、节育技术的普及程度以及人均收入是影响出生率变化的最重要因素。由此可见，社会经济发展与人们对生育的经济成本和收益的考虑，一定程度上造成了中国生育率水平的持续下降。

（2）预期寿命逐渐延长

伴随着中国社会经济的繁荣发展，卫生、医疗状况在逐步改善，老年人的生活质量正在不断改善。在社会快速发展进步的现实条件下，人的预期寿命正在不断延长。正如联合国《世界人口展望：2012年修订版》预测，中国人平均预期寿命从1950年的44.6岁显著提高到2015年的75.2岁，生命周期大幅延长，到2060年前后预计会达到80岁以上，图1-6描述了中国男性、女性及总体预期寿命的变化趋势。

综上所述，生育率的长期下降和预期寿命的不断延长是决定人口老龄化的两个重要微观基础（胡仕强、许谨良，2011），中国计划生育政策实施导致的生育率持续走低，以及社会经济发展和人民生活质量提高引起的人均预期寿命延长，共同造成人口年龄结构的变迁：少儿人口比重下降，劳动年龄人口在未来时期比重减少，同时老龄人口比重相对上升、老年人数量越加庞大。在这两个因素的综合作用下，中国人口老龄化程度不断加剧。

4．人口老龄化背景下中国面临的养老困境

中国人讲究“颐养天年”，渴望在自己晚年时期享受“天伦之乐”，“养老”是每个人到达一定年龄阶段后都会经常思考的人生问题。因此，尤其是在中国老龄化正快速发展的背景之下，老年人养老资源是否充裕、养老途径是否畅通是关系到中国社会福祉的重要问题。在中国社会、经济和文化背景下，老年人主要依靠社会养老保障体系、家庭养老转移以及自我储蓄三种途径养老，以保障老年消费和生活。面对日益严重的老龄化问题，我们更加希望社会和家庭能够共同提供有效的养老资源，但事实上，正是由于社会老龄化程度加剧，造成了社会养老和家庭养老的种种困境。

（1）社会养老保障体系面临巨大压力

狭义地理解目前的社会养老途径，主要是指中国现在实行的社会统筹与个人账户相结合、采取资金部分积累的基本养老保险制度。社会养老保障体系可以帮助老年人抵御疾病风险，在社会范围内实现代际之间的收入再分配，并且给每个个体提供一种储蓄承诺机制，帮助个体克服短视性以保证为老年时期做好充分地储蓄准备（刘建颖，2012）。可以说，健全完善的社会养老保障体系是社会进步的标志。

然而，中国社会养老保障体系自20世纪50年代初步建立以来，发展历程并不是一帆风顺的。中国最早主要在国有企业尝试推行单位养老保险制度，在20世纪80年代国企改制之前，国企向国家上缴利润，再由国家筹建公共养老保险体系。当初在国有企业工作的员工能够享受到的一项很可观的收益，便是国有企业承诺提供的养老保险金。但是，这部分养老金的筹措由当时的工人在职时提供，工人只有在退休时才能够领取相应的养老金。20世纪90年代，大量国有企业面临破产和重组，致使相当一部分退休老人面临养老金拖欠。另外值得一提的是，经历国企改革失败的老人在年轻时期的工资收入很低，而且大部分收入以国有资产留存收益形式被“储蓄”，因此这部分老人现在面临着社会养老保障和个人储蓄功能的双重失效（Cai等，2006）。

与国企改革平行交错的是始于20世纪中期的社会养老金体系改革，可以说在现行制度逐步确立的早期，公共养老体系确实对退休老人起到了重要的保障作用。但是，如今中国的老龄化程度发展迅速，社会养老保险基金来不及完成有效积累，致使社会养老保障体系背负非常沉重的负担，社保养老的个人账户存在巨大缺口（李长安，2013）。根据《中国养老金发展报告（2013）》的数据，中国个人账户空账规模2012年已超过2.6万，近19个省份的养老基金出现了支付困难。按照现今社会养老金支付状况预测，2023年城镇企业职工的基本养老金账户将收不抵支，到2029年将耗尽全部结余。可见，社会养老保险体系所面临的巨大压力，表明人口老龄化加剧给中国养老统筹造成了难以承受的财政负担。

社会养老从本质上来讲，可以看作是对分散在不同时期、不同个体之间的资源进行统合，最后完成资源的再分配过程（刘贵平，1999）。资金部分积累制度，意味着中国的社会养老保险体系是现收现付制与完全基金制的结合体，完全基金制本质上是个人财富在时间上的转移；而现收现付制是一种使资源和财富在不同代际间进行转移的制度安排，本质上是正在参加工作的年轻人为当期已退出工作的老人提供社会养老金。从这个意义上来讲，社会养老金账户的巨大缺口背后隐藏的深层次原因，在于老龄化程度加深造成的老年抚养比持续上升，老年人口数量与劳动年龄人口数量的配比严重失调，老龄人口比重上升同时却伴随未来劳动年龄人口比重快速下降（曾毅，2013）。国家统计局发布的2014年人口数据支持这一观点，配合如前所述的老龄人口比例上升趋势，2011—2014年中国16～60周岁的劳动年龄人口分别为92543万人、92198万人、91954万人和91583万人，(9)连续三年呈逐年递减趋势（梁建章、黄文政，2014）。如果这一趋势蔓延下去，目前中国职工养老保险的筹措与支付模式大概是3个劳动者养1个老人，预测到2020年养老保险抚养比将会下降到2.94∶1，到2050年将只有1.3个劳动者供养1个老人；而人口的预期寿命会不断增加，则老人领取养老金的年限也会随之延长（尹蔚民，2015）。(10)老龄人口增加的同时伴随着劳动人口减少，将会使社会抚养压力变得十分沉重。

所以，社会养老保障体系面临巨大压力，逐渐成为中国进入老龄化社会以后面对的养老难题。

（2）家庭养老功能面临弱化风险

家庭养老主要是指由老人的子女或孙子女承担赡养义务的养老方式，包括由子女或孙子女给自己的父辈或祖辈提供经济转移、照料时间、陪伴或精神安慰等养老支持。家庭养老方式起源于传统的农业社会，作为中国人最传统、最自然，同时也早已制度化和法律化的养老方式，一直延续至今。近几十年来，中国经历了快速的经济发展和人口转变，在这个过程中，传统家庭文化和代际间互动关系受到挑战。

究其原因，首先，在传统社会中，自给自足的小农经济生产方式占主导地位，人们信守养儿防老、子承父业等文化传统。但在中国经济结构和生产方式发生翻天覆地的转变之后，以家庭经营为主的社会生产模式已经不再占有主要地位，年轻人纷纷投入到各行各业中去，也不再固守与父母同住的“大家庭”模式（童欣，2006），因而就可能受到时间条件和经济条件的约束而减弱对父母的照料程度。

第二，随着社会经济的发展，社会养老保险体系在中国逐步建立并不断完善，政府推进了其他正规养老方式（如老年社区、养老院等老龄服务产业）兴起与发展，越来越多的老年人自身拥有良好的身体状况和独立的经济来源，这些都为老年人在家庭养老途径之外提供了更丰富的养老方式选择，由此可能减弱老年主体对于家庭养老途径的依赖。

第三，始于20世纪70年代的计划生育政策有效控制了中国人口增长，使中国家庭由过去的“多子化”不可逆转地演变成今天的“少子化”，中国由此经历了深刻的家庭变迁。由于受到城镇地区的“一孩”或农村地区满足一定条件下的“二孩”生育控制，中国原来的大家庭模式逐渐向“四二一”或“四二二”的小型化家庭转变，现代家庭以两代人组成的核心家庭，或三代人组成的主干家庭为主，家庭规模比以前大大缩减，以独生子女为代表的年轻一代肩负着繁重的养老压力。

第四，由于社会文化的时代变迁，父母和子女在兴趣爱好、理解能力、处事方式、价值取向等方面可能存在难以融通的差异，子女和父母分别居住为解决这类矛盾创造了条件，同时也使得两代人的关系趋于离散化，很多子女由于缺乏对父母的情感寄托而疏于对父母的照顾。

最后，小型化家庭，特别是独生子女家庭结构比较脆弱，实际上蕴含着非常大的养老风险，越来越多的“失独”家庭、空巢老人引发社会各界对于生育政策转变必要性的广泛讨论。

综合来看，社会养老与家庭养老途径本该相互补充、相互促进，共同扮演确保老年人安度晚年的功能，可却不同程度地受到阻碍。中国老年人数量如此庞大，从更广泛的意义上来讲，对于每一个在这样的人口老龄化形势之下为未来养老做打算的个体来说，走出个人养老困境都是亟待解决的问题。

（二）政策背景

如上文所述，中国的人口老龄化程度越来越严重，老年人数量非常庞大，同时与其他国家相比，中国老龄化进展非常迅速。老龄化加剧使得社会养老保障体系与家庭养老功能面临巨大压力。近几年，政府出台一系列政策，如“单独二胎”政策，以及正在酝酿延迟退休政策，希望通过这些政策缓解由老龄化引起的养老压力。

1．单独二胎政策

（1）中国生育政策演变历史的简单回顾

中国人口生育政策演变可谓经历了一个艰难曲折的历史过程，大致可以分为以下几个发展阶段。

第一个阶段为国家鼓励生育阶段（1949—1954年）。新中国成立初期百废待兴，全社会范围内开展了大规模的经济恢复和建设工作，1950—1952年国民经济发展迅速，人民生活水平得到了明显改善，由于当时社会经济条件下主要是采用依靠手工劳动的生产方式，人们的生育需求强烈。政府制定了一系列行政、经济政策来鼓励生育，包括限制节育、对多子女家庭进行奖励和补贴、政府帮助解决就业问题等，人口出生率比1949年前有了大幅提升，三年国民经济恢复时期后增至23‰，由此创造了第一次生育高峰；同时伴随死亡率由20‰下降到14‰，中国在1954年成为拥有6亿多人的人口大国。

第二个阶段为生育控制政策萌芽阶段（1954—1957年）。1950年婚姻法的颁布，妇女的社会地位得到了实质性改善。特别是在城市中，随着妇女就业需求的增加以及社会文化水平的提高，人们节育要求普遍强烈。面对人口猛增的社会现实和人们生育愿望的改变，政府着手考虑开展计划生育工作。1954年，卫生部根据邓小平的批示先后下达文件，确立避孕节育行为的合法性；同年，刘少奇肯定党赞成节育工作。从1955年中央发出《关于控制人口问题的指示》文件开始，中国早期计划生育政策的萌芽逐渐形成。同时，邵力子、马寅初、王历畊、钟惠澜、胡焕庸、林巧稚等社会学界、医学界专家学者积极呼吁控制人口增长、倡导计划生育。在中国共产党和社会各界的共同努力之下，计划生育的号召初见成效，1955年和1956年人口自然增长率出现较快回落。

第三个阶段为生育控制政策停滞与思想复苏阶段（1958—1969年）。正当1957年中国计划生育工作开展得如火如荼之时，1957年的反右斗争扩大化阻滞了计划生育指导思想的顺利贯彻；随后，1959—1961三年自然灾害使得中国首次出现新中国成立以来的人口负增长，但是由于计划生育工作的停滞以及困难时期过后努力恢复工农业生产，人口数量急剧回升并迎来第二个高峰，1964年达7.2亿。60年代中期，中国政府再次意识到庞大的人口数量对社会、经济造成的巨大压力，重新开始计划生育工作的论证和推行工作。1966—1969年发生了“文化大革命”社会动乱，这期间虽然政府没有完全改变控制人口增长的政策方向，但当时社会政治环境很不稳定，人口数量又一次呈现增长势头，出生率保持在34‰左右的高位，三年的时间人口净增6000多万。

第四个阶段为生育控制取得显著成效阶段（1970—1980年）。自20世纪70年代初至1980年，中国逐步形成“晚婚、晚育、少生、优生”的具体计划生育政策，并且卓有成效。中国人口自然增长率水平由1970年的25.95‰下降近一半，1980年达到10.64‰；全国的总和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238（李通屏，2013）。

第五个阶段为严格控制人口增长阶段（1981—1990年）。党在这一阶段明确提出，在20世纪末把中国人口控制在12亿的目标。1980年明确提出“一孩政策”，鼓励只生育一个孩子。1984—1991年，中国针对城乡和各地区特点进一步完善计划生育政策具体条例，从之前紧缩的计划生育政策转向对农村家庭最低生育数量的合理考虑，加之20世纪80年代中期正值生育高峰期，因而出生率水平在1986年后出现小幅回升，1986—1990年，出生率水平基本稳定在20‰～23‰。

第六个阶段为计划生育政策的稳定实施阶段（1991年以后）。中国进入20世纪90年代后，计划生育政策起到了极其稳定的控制人口增长作用，出生率和人口自然增长率一路下滑，并且中国的总和生育率水平已降至世代更替水平以下。

冯立天等（1999）、杨发祥（2004）、解振明（2012）、李通屏（2013）对中国生育政策演变的历史过程进行了更为系统的梳理和阐释。图1-7反映了新中国成立以来中国人口出生率、自然增长率和总人口数的变动趋势，由于新中国成立后历年死亡率水平比较稳定，波动范围不及出生率剧烈，因而自然增长率与出生率大致保持相同的变化趋势。从图中可以看出，配合每个阶段的生育政策变动和调整，人口出生率与自然增长率趋势都会在特定时期发生明显的变化，说明计划生育政策对中国出生率和人口增长率的控制起到了相当重要的影响作用；而总人口数虽然稳步上升，但可以看到1990年以后人口增长速度有所放缓。总之，计划生育政策在过去的历史时期中，有效控制了中国人口的增长。

（2）基于老龄化问题的生育政策转变必要性

从20世纪70年代正式实施计划生育政策以来，中国人口自然增长率由1970年的25.95‰下降到2013年的4.92‰，不到世界平均水平的一半；妇女总和生育率由1970年的5.8下降到1990年以后的低于2.1世代更替水平，近十几年来更是处于1.2～1.4的持续低生育水平；城乡居民理想子女数均下降到不足世代更替水平；中国劳动年龄人口自2012年已经连续三年逐步减少。如前所述，在人口老龄化大背景下，少儿人口出生率的不断下降，劳动年龄人口比重的随之减少，使得人口年龄结构失调，老年抚养比上升，从而加剧老龄化的严重程度，现时唯有放松或放开计划生育政策才可能逐步缓解人口年龄结构的老化。另外，由长期的人口生育控制政策造成的中国家庭结构向小型家庭或核心家庭变迁，削弱了家庭养老功能，一部分老龄人群成为“空巢老人”甚至“失独老人”，老无所依。在社会养老保障体系尚不完善且面临很大压力的时候，家庭养老功能的强化会让中国人养老更有保障。

放松计划生育政策得到各方学者的正面论证和大力支持。曾毅（2012，2013）综合近些年全国各地生育意愿的调查报告发现，由于对家庭收入水平及孩子抚养成本等的综合考虑，中国育龄妇女的生育意愿已经处于较低水平，放开“一孩政策”的管制绝不会使生育率水平大幅反弹直至失控，这就打消了放松计划生育政策可能造成人口再次膨胀的顾虑。另外，“一孩政策”下，大量的独生子女家庭存在很高的养老风险。最重要的一点，基于“保持现在的生育政策”“允许双独或单独家庭生二胎”和“在提倡晚育的条件下全面放开生育控制”三种不同生育政策方案的微观仿真模拟研究，认为如果保持现行生育政策不变，将大大加速人口老化，65岁及以上老龄人口比例会继续保持较高的势头，而在普遍允许生育二胎的方案下，老龄人口比例在2060年以后停止增长甚至稍有下降，相应的预测结果如图1-8所示。同时，仿真预测结果还显示出现行生育政策的另外一个重要危机，那就是会导致劳动力资源加速萎缩——现行生育政策不变方案下，2030年18～64岁劳动年龄人口数量预计为9.1亿，到2050年将减少到7.3亿，直至2080年快速萎缩到4.7亿，中国经济发展的比较优势会消失殆尽，可见图1-9。维持严格的计划生育政策，必然会进一步导致劳动年龄人口的老年抚养负担加重。

梁建章（2013）认为，支持全面放开生育管制，虽然短期之内社会和家庭需要投入更多的抚养成本和教育成本，可是长期来讲，不论是对于消费需求的刺激、资本市场的完善、人力资本的积累、劳动市场的繁荣，政府财政的创收，还是产业创新和升级，都有着极其重要的价值。

对于政策有助于解决老龄化问题的方面，宋全成、文庆英（2015）指出，首先，如果实行“单独二胎”政策，可以帮助扭转目前中国人口年龄结构的老化趋势，从而减慢老龄化进展的步伐；第二，新生儿数量的增加有望在未来补充承担养老压力的劳动力资源，处在劳动年龄的养老保险缴费主体增多，增加了社会养老基金的积累，能够缓解社会养老保障体系的空账压力；第三，在漫长的历史演变过程中，由于社会经济文化的多方面变迁以及计划生育政策的严格调控，中国家庭养老功能逐渐弱化。但是中国社会依然存在着家庭养老的传统文化基础，子女为老年父母提供经济支持和精神慰藉的传统养老方式，至今没有被社会养老体系或其他养老方式所完全取代，家庭养老是社会养老最有益的补充。因此，如果普遍允许生育二胎，那么就可以缓解子女单独照顾两位老人的压力，同时提高了家庭抵御风险的能力，从而强化家庭养老的传统功能，帮助社会走出养老困境。

不论从理论上考虑还是在实践中思考，中国的生育政策都不能只是亘古不变的，需要根据历史时期的转变和社会经济文化的发展而进行动态调整和完善。纵观计划生育政策发展的历史进程，中国经济发展到现阶段，几乎不再具备当初实行生育管制的社会环境和人口条件，人口数量膨胀式增长已经不再是中国面临的主要人口危机，取而代之的是人口生育意愿萎缩、出生率不断下滑导致的人口增长放缓，同时老龄人口比例急剧上升，可见现阶段中国的人口形势已经发生了重大变化。为了应对严重的老龄化危机，中国迫切需要调整人口政策。正是在这样的背景之下，2013年11月15日，中共十八届三中全会公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。”这是中国自实行计划生育政策以来最为重大的生育政策调整举措，政府希望通过放松生育控制以缓解老龄化带来的巨大社会与家庭压力；同时，这项政策的改变，也给予社会中每个个体更多的自主决策空间，在这种关系到每个人切身利益的重大政策上能够给予个人充分的选择权，也成为我们正面评价计划生育政策转变的重要依据。

（3）政策实施情况与后续讨论

“单独二胎”政策，甚至全面放开计划生育政策对生育率的刺激究竟会有多大？由于推行时间短暂，目前仍无法对政策效果做出合理预测或全面评价。不过，就现在的实际情况来看，此前乐观的预期需要大打折扣。在“单独二胎”政策出台之前，国家相关部门预测会有200万人提出再生育的申请；但是截至2014年年底，全国实际提出申请的人数不超过100万。(11)具体到上海的实施情况，目前90%的家庭都符合双独或单独条件，但却只有不足5%的家庭提出二孩申请，(12)为此上海政府呼吁符合条件的夫妻生育二胎（周天，2015）。全国其他地区也都出现类似的政策遇冷局面。梁建章、黄文政（2014）指出，鉴于中国人口生育意愿的低迷以及长期低生育率的惯性作用，即使全面放开生育，也无法在短期内逆转低生育率趋势，“单独二胎”政策无异于杯水车薪。在老龄化背景下，低生育水平的维持使社会养老压力越来越沉重，老年个体在晚年时期会越加感受到少子化的痛苦，他们建议政府应适当采取鼓励生育政策，全面放开生育管制。Becker（2013）在中国刚刚出台“单独二胎”政策之际表示：中国实行的独生子女政策，其实是一项干涉个人决定的社会工程，没有考虑到随着经济发展和人民收入的提高，生育率会逐步下降的经济学规律，所以这个政策并不是非常必要的，而且弊端在不断显现。并且预测，即使实行“单独二胎”政策，也不会对生育率的提高起到多大帮助，为了长远的发展应该考虑全面放弃对生育行为的控制。根据国家卫计委副主任王国强（2015）透露，正是由于中国的老龄化已经进展到相当严重的地步并且会在未来发展迅速，对全国放开二胎政策，基本有了进一步的时间表。(13)可见，社会各界对于进一步放开计划生育政策有着明显的期待。

2．延迟退休政策

（1）“延退”政策实施的必要性

目前，老龄化问题已经成为全球性问题。相比于中国，世界许多主要的发达国家由于经济早先达到了较高的水平，相应地也提早步入老龄化社会。老龄化程度加剧，社会福利体系承受着沉重的养老压力，财政收入难以弥补巨大的社会养老金缺口。从各国在劳动领域的实践来看，缓解老龄化带来的社会养老压力的通常举措就是实行延迟退休制度，以增加老人的养老基金积累、减少年轻人的缴费负担并延缓财政的养老金偿付压力。例如，20世纪80年代美国社会老龄化程度严重，于是在1983年出台的《社会保障法》中规定，将工人领取退休金的年龄由65岁逐步延长到67岁；德国在欧债危机后，政府财政不堪重负，2012年将原来的退休年龄65岁快速调整到67岁；法国在2012年的退休改革方案中，确定延迟退休年龄至62岁，并且规定退休职工只有在67岁以后退休才能全额得到退休养老金；日本是全球老龄化最为严重的发达国家，规定男性职工从2013起逐步将60岁退休延迟到65岁退休，女性职工从2018年起同样从60岁提高到65岁（丁建臣、汪慧，2013）。

中国至今沿用自1978年确立的退休制度——男性职工年满60周岁退休，女性职工年满50周岁退休，女干部的退休年龄为55周岁。通过前述对比可以发现，中国的法定退休年龄远低于同样正在经历老龄化、背负沉重社会养老负担的主要发达国家。而中国的老龄化程度近十几年来日益加剧、进展迅速，由此造成社会老年抚养比不断上升，劳动年龄人口负担越加繁重，养老金账户收支平衡面临巨大压力。因此，中国具备调整现行法定退休年龄的政策空间和社会现实条件，其他国家应对人口老龄化和社会养老保障危机的政策调整值得我们借鉴。时至今日，推行延迟退休政策越来越具有现实性和可行性，政府相关部门一直在酝酿和探讨延迟退休年龄的可行性，延迟退休年龄的呼声近年来高涨。类比于生育政策的调整思路，如果在老龄化背景下不及时调整退休政策，未来中国可能难以应付沉重的社会养老负担。而延迟退休可以帮助我们缓解由人口老龄化加剧所引发的社会养老金缺口，使以社会养老保障体系为主的社会养老途径畅通，从而应对由老龄化引起的中国养老困境。梁建章、黄文政（2015）指出，中国现行养老保险体系的本质是使正在工作的年轻人为已经退休的老年人支付养老保费。老年人比重上升且平均预期寿命延长，会使得社会养老金支出增加；同时，劳动人口数量的逐年萎缩会阻碍社会养老保险基金的积累。在这种情况下，除了放开计划生育政策以期未来劳动人口数量增加以外，在当期推迟退休年龄成为一条可行的出路。张熠等（2011）也持有类似的观点，他们认为延迟退休会同时产生增加养老金收入和缩减养老金支出两种效应，一增一减、开源节流。原新、史佳颖（2012）假设从2015年起男女退休年龄均为60周岁，政策上采取微调渐进方式，每年推迟退休年龄2个月，到2045年达到65周岁并一直维持到21世纪末，基于分年龄分性别人口机构预测数据，采用对比调整退休年龄方案前后人口结构性变化的比较分析法，考察推迟退休年龄对人口老龄化的影响发现，推迟退休年龄将改变人口年龄劳动力比例构成，扩大了劳动力资源的规模。

2013年11月，“渐进式”延迟退休年龄政策在十八届三中全会上引发代表们的广泛讨论，由此奠定了退休制度的改革方向。中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民于2015年两会期间表示：如果政府能在今明两年制定和完善“延退”政策，那么后年有望正式实行。中国的养老保险制度改革已经陆续推进了十几年，但却迟迟未有顶层设计出台。与此同时，中国正在加快社会养老保障制度改革的步伐，如2015年年初正式实施养老金并轨，事业单位人员、政府部门公务员为配合改革而上涨工资水平等，这些旨在推进养老金改革的举措，实则为延迟退休政策正式出台和顺利实施奠定了制度基础。

（2）有关延迟退休政策的讨论

退休年龄是退休制度中一个非常敏感的变量，在具体实施的过程中，很容易出现政策意图与个人利益相矛盾的局面。社会各界对于退休年龄是否应该退休以及推迟的幅度存在争议，一方持有支持态度，认为推迟退休年龄既可以在宏观层面上缓解社会养老保障体系的巨大压力，又可以充分利用社会中的人力资源，并且能够满足微观个体的价值实现和收入要求；而另一方持有反对态度，认为中国健康寿命不足以支持退休年龄的延长，并且延迟退休会侵蚀年轻人的就业空间等。因此，中国延迟退休政策在推行过程中受到不小的阻力，直至现在还没有正式制度化和法律化。从国际范围内来看，各国在调整退休政策时，由于需要平衡社会各方利益，所以都保有非常谨慎的态度和做法。例如，美国采取三档式退休金领取的激励方式，越晚退休，领取到的退休金就越多；澳大利亚政府为了鼓励延迟退休，根据延迟的年限给退休者以奖励。

随着中国人口老龄化的进展，社会养老压力将会变得越来越重，尽管社会上不乏反对的声音，但延迟退休年龄几乎是在当前人口压力下的必经之路。此时，更需要借鉴国外推行延迟退休政策的成功经验，以期更理性地推进改革进程，最终通过调整退休政策来有效缓解社会养老压力。通过对其他国家如何调整退休政策的考察，可以想象中国政府未来在对待推迟退休年龄的问题上为了避免社会各方利益的冲突，也不会完全采取“一刀切”的硬性延迟退休规定，更有可能是采取柔性的小步渐进式延迟退休政策或弹性退休制度。如此做法，一方面可以保证退休制度改革的恰当时期，给公众充分的反应与适应时间；另一方面，宏观层面上改变退休制度设计的同时，在微观层面上也给个人带来更多自主制定退休和养老决策的空间，可以激励个人的工作积极性和延迟退休的主动性。