第一节 公文概论

一、公文的含义与特点

1．公文的含义

公文的基本概念包括以下几个方面：（1）公文是在公务活动中形成的；（2）公文的形成者是各类社会组织；（3）公文以文字为信息表达方式；（4）公文是进行各项管理活动的重要工具。

2．公文有广义和狭义之分

狭义的公文是指2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》（2012年7月1日起施行）中规定的15种公文，这些公文也被统称为法定公文。

广义的公文，除党政机关法定公文外，还包括实物类公文（计划、总结、调研报告等）、讲话类公文（开幕词、闭幕词、会议报告等）、规范类公文（章程、条例、规定等）。

此外，广义的公文还有专用公文，如外交公文、法规公文、司法公文、经济公文、公共公文、军事公文等众多种类。

3．公文的特点

◆ 真实的事实与政策

公文的真实性是指事实与方针、政策的真实性与统一性，这是公文的一大原则。事实的真实性一般是指公文所涉及的事实以及所引用的材料和数据，必须是没有丝毫出入的，是绝对真实可靠的，是没有任何虚假和错漏的；而方针、政策的真实性是指制定方针、政策时要从客观实际出发，科学地进行拟订，而且要遵循事物发展的客观规律。公文是进行公务处理的文书，这就决定了公文必须是根据实际情况的需要、针对具体问题而制定，它有着明确的写作目的。因此，公文的真实性非常重要。

◆ 明确的法定作者

公文由法定作者制成和发布。法定作者是依法成立并能以自己的名义行使职权、承担义务的各类社会组织（即党政机关、企事业单位和人民团体等）及其法定代表人。为证实公文作者的法定地位与身份，并表明公文的法定效用，各机关在制发公文时必须标明发文机关署名，加盖发文机关印章或签署领导人职务、签名章。

◆ 法定的权威性

公文法定的权威性是指公文在一定时间与空间范围内对受文者的行为所产生的指挥、协调、约束等强制性作用。这种强制性来自于公文作者的法定地位及其职权范围。具体表现为：下级机关对于上级文件的贯彻执行与回复；上级机关对于下级来文的回复；同级机关之间公文的往复等。

◆ 突出的现行效用

公文对收文机关的工作活动或读者行为所发挥的现实指导、规范等作用就是公文现行效用，也叫作“现实执行效用”或“时效”。由于客观形势的变化以及公务活动的阶段性，公文的现行效用都有一定的时间限定。有些公文有效期较长，如法规性文件和契约性文件的有效期一般都较长，有的可长达十几年甚至几十年；有些公文的有效期则比较短暂，如日常行政管理性文件——通知、通报、请示、公函等，其现行效用一般都不超过一个年度。总之，不存在永远有效的文件。

◆ 规范的外观体式

公文具有规范的体式，具有统一规定的文种，它在格式和行文等方面都有一定的规则，公文的拟订必须要遵循统一的规范，而且每种公文只适用于特定的范围，用来表达特定的内容。统一的公文格式依据2012年7月1日开始施行的新的国家标准GB/T9704—2012《党政关公文格式》（以下简称“新《标准》”），制发公文必须依照新《标准》设计并编排公文格式，这样是为了更好地维护公文的权威性、准确性。

◆ 特定的处理程序

公文从形成到承办处理要经过一个特有的处理过程。为了保证公文在制作、传递、处理等过程中准确、及时，避免疏漏，有关主管机关制定了统一的公文处理工作规范。中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月16日印发、2012年7月1日起开始施行《党政机关公文处理工作条例》（以下简称“新《条例》”）。新《条例》对公文处理原则、公文文种、公文格式、行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等各方面业务均做出了严格明确的规定，要求各个单位在公文处理过程中严格按照规定执行，确保公文处理和公务活动的正常进行。

二、公文的分类

1．按照公文的使用范围划分

◆ 通用公文

通用公文是指机关、团体、企事业单位等各类社会组织在管理活动中普遍使用的公文，如决定、决议、通知、通报、请示、报告等。

通用公文具有统一的名称、标准的格式、明确的适用范围和统一的行文规则。

◆ 专用公文

专用公文是指一些专业部门和系统内部根据特定工作内容和要求制作的公文，如军事文书、外交文书、司法文书、会计文书等。专用公文的种类繁多，且每种专用公文又有自身的类型系列以及特定的格式与处理要求。

2．按照公文的来源划分

◆ 发文

发文是指本单位制作并对外发出的公文。发文共分为两种：一种是发往外部单位的文件；另一种是发至本单位内部机构的文件。

◆ 收文

收文是指本单位收到的由外部单位制发的公文。

3．按照公文的行文方向划分

◆ 上行文

上行文是指下级机关向所属上级机关报送的公文。例如，各省人民政府向国务院上报的请示、报告等。

◆ 下行文

下行文是指上级机关向所属下级机关制发的公文。例如，省级人民政府向所属的市、县级人民政府下达的决定、通知等。

◆ 平行文

平行文是指同级机关或不相隶属的机关之间相互发送的公文。例如，两县人民政府之间相互发送的公函。

上行文和下行文反映的是机关之间领导（指导）与被领导（被指导）的关系；平行文反映的是机关之间的工作协作关系。通常情况下，公文的行文方向不同，其所采用的文种、公文用语、表达方式、语气及处理过程也有所区别。

4．按照公文的保密要求划分

◆ 保密公文

保密公文是指由党和国家根据文件内容划定了秘密等级的文件。目前，我国保密公文分为绝密、机密、秘密三个级别。绝密公文是指涉及党和国家核心机密的文件，其一旦泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害；机密公文是指涉及党和国家重要机密的文件，其一旦泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害；秘密公文是指涉及党和国家一般机密的文件，其一旦泄露会使国家的安全和利益遭受损害。因此，保密公文在一定时期内需要限制阅读范围，并由专人负责处理和保管。

◆ 内部公文

内部公文是指限于机关、团体、企事业单位或专业系统范围内使用的公文。其内容虽不涉及国家秘密，但含有单位和系统内部的情况、数据等，不宜对社会公开。

◆ 限国内公开的公文

限国内公开的公文是指内容虽不涉密，但不宜向国外公布，而是在国内公布的公文。一些通过各级组织向群众传达的文件即属于此类。

◆ 对国内外公开的公文

对国内外公开的公文是指内容不涉及机密，可直接对国内外发布的行文。通过报刊发布的法律、法规、公告和公报等即属于此类。

5．按照公文的办理时限划分

◆ 特急件

特急件是指内容特别重要且特别紧急，必须以最快的速度优先传递、处理的公文。

◆ 加急件

加急件是指内容重要且紧急，要求迅速传递、处理的或必须在规定的时限内办理完毕的公文。

◆ 平件

平件是指无保密和时限方面的特殊要求，按照工作常规传递、处理的公文。

特别说明的是，电报是一种特殊传递方式的公文。电报根据紧急程度，可分为“特提”“特急”“加急”“平急”4类。

6．按照公文的内容性质划分

◆ 规约性公文

规约性公文是指国家各级立法机关和行政管理机关制定和颁发的法律和行政法规，如法律、条例、规定、办法、章程、细则等。

◆ 决策指挥性公文

决策指挥性公文是指上级领导机关或业务主管部门制发的方针、政策性文件或发布政令、部署工作、提出指导性意见的文件，如命令、决定、决议、批复等。

◆ 报请商洽性公文

报请商洽性公文是指下级机关因工作需要向所属上级机关报告情况、请示或在反映问题时制发的文件，如报告、请示等。

◆ 公布知照性公文

公布知照性公文是指单位之间或国家管理机关向社会沟通情况、联系工作、公布事项时制发的文件，如通知、通报、通告、公函等。

◆ 日常事务性公文

日常事务性公文是指单位在日常行政工作和业务活动中形成的各种文件，如计划、总结、简报、会议记录等。