第一章 绪论

第一节 选题背景与研究意义

一、选题背景

“十三五”期间，我国将继续推进新型城镇化建设，2015年城镇化率为53.7%，到2020年常住人口城镇化率将达到60%。在引导农村剩余劳动力有序向城镇转移，农业居民市民化进程中，为实现约1亿农业转移人口落户城镇，完成约1亿人口的棚户区和城中村改造，引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化，需要积极开展小城镇建设，促进城乡区域协调发展，推动城乡基础设施和公共服务均等化。

城镇化进程中出现了农业转移人口进城，农村土地荒芜的问题。我国将继续协调推进农业现代化，实行的新一轮土地制度改革，有利于解决土地流转的关键难题，促进土地集约化、规模化经营，实现从传统种植农户到农业新型经营主体的转换。为发展设施农业、精深加工农业、精准农业、生态循环农业、绿色农业、休闲旅游农业、立体农业等现代农业，建设现代农业产业园区、种养生产基地、农产品仓储物流中心等，迫切需要加快改善农村基础设施和配套服务系统，实施一批重大农业工程。

当前国内外的宏观经济形势严峻而复杂。一方面，金融危机之后，全球经济面临短期增长乏力和长期增长停滞的双重风险。我国进入“新常态”，经济面临下行压力。地方政府长期依赖的“土地财政”难以为继，在中央政府“化解存量债，严控新增债”的背景下，扩大基础设施建设供给的难度加大。另一方面，我国在国际上推行“一带一路”倡议，与“一带一路”沿线发展中国家开展基础设施互联互通和农产品贸易通道建设，存在着巨大的基础设施建设需求。同时，在国内继续协调推进新型城镇化和农业现代化的发展战略，也需要配套城乡基础设施一体化和公共服务体系建设。我国基础设施的供给较为紧张，特别是农村基础设施投资领域面临的资金缺口较大。

政府大力推广PPP模式，鼓励和吸引社会资本投资各行业领域的基础设施建设。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》简称（《“十三五”规划纲要》）指出，要“创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供”，要控制财政赤字和政府债务，确保财政的可持续性。国务院推行投融资机制改革，鼓励社会资本投资农业和水利工程等重点领域。[1]国家发展和改革委员会要求新建市政工程和新型城镇化项目优先考虑PPP模式。[2]2017年中央一号文件指出，要推进农业供给侧结构性改革，需要协调好政府和市场的关系，应“创新财政资金使用方式，推广PPP模式，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营。加大地方政府债券支持农村基础设施建设力度。在符合有关法律和规定的前提下，探索以市场化方式筹集资金，用于农业农村建设。”[3]

“十三五”期间，农村基础设施建设的任务十分繁重，据行业部门估算，仅农村公路建设资金需求超过1万亿元，养护工程资金需求超过3000亿元。《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（以下简称《意见》）强调农村基础设施投融资体制机制创新，并将把重心集中在农村水电路信和污水垃圾处理等五大领域。为此，《意见》明确了四条基本原则：一是政府主导、社会参与，二是农民受益、民主决策，三是因地制宜、分类施策，四是建管并重、统筹推进。同时，对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补等多种方式支持农村基础设施建设。支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。[3]

而且，基础设施的建设项目一般都比较巨大，建设周期较长，需要的资金也十分庞大。所以在基础设施建设上的资金缺口还是很大的，基础设施的成本回收因为其公共性也变得非常缓慢，政府靠自己的力量难以承担如此大的资金支出。不管是着眼于当前的实际情况还是放眼于未来的发展，PPP模式与农村基础设施建设相结合已经成为一种缓解财政压力的普遍方式。但是，政府要为公共大众的利益着想，不能完全将基础设施交给私人企业。因为私人企业虽然在资金方面比较充足，有着更强的融资能力，管理经验及项目经营经验，但是盈利是他们的主要目的，这与建设基础设施的基本原则是相违背的。他们会将基础设施变成一个盈利的工具，而忽视基础设施最重要的功能——服务功能的发挥，政府的干预和监管在这个时候就显得尤为重要。

但是，在现行的政府监管中并不完善，存在如下几个问题：第一，信息不对称使监管难度加大。政府与私人企业形成的是委托代理关系，政府是委托人，私人企业是代理人。由于信息不对称，私人企业的随意性增大，政府的管控力度减小，加强对代理人的约束变得十分重要。在委托人看不到的情况下，代理人通常会以自我为中心，忽略委托人的要求，做对自己有利的事情。第二，政府监管的职能和机制都不完善。由于PPP模式下政府的角色定位还不够明晰，政府的职能被弱化，片面强调私人企业的重要性，加上政府本身的机制不够完善，使政府的监管变得比较被动。一旦监管变得被动，私人企业从意识里淡化监管的重要性，漠视监管的威严，这样的监管起不到应有的作用。由于监管机构缺乏专业人员，其发出的监管结论不具说服力，缺乏专业度，这样就形成一种很尴尬的局面，很难真正起到监管的效果。

在这样的背景下，如何充分发挥政府在农村基础设施PPP项目中的监管职能，将对各参与方积极的合作和PPP项目的顺利实施起到关键性的指导意义。基于以上背景，本书以“基于PPP模式的农村基础设施政府监管研究”为题，在分析我国农村基础设施投融资监管现状的基础上，借鉴国外先进经验，提出完善PPP模式下农村基础设施建设监管体制的意见和建议。

二、研究意义

PPP模式将政府和私人机构的有利条件结合起来，不但减小了政府财政上的压力，还提高了基础设施的工程质量和服务效率。政府既是其中的参与者又是监督者，政府如果不能更好地履行自己的职责，就可能导致局部的市场失灵和基础设施的服务质量低下。综上所述，本文的研究意义有以下几个方面：

1．使基础设施的社会公共性最大程度地发挥出来。

基础设施一般项目巨大，成本很高，功能难以替代，一旦建成要在整个农村区域要发挥出其应有的作用，真正做到为民服务。私人企业在运营过程中，更多地注重项目的盈利水平，在定价时难免过高，超出社会大众的承受水平。政府的监管可以提高基础设施的资源利用率，使公共效益更大地发挥出来。基础设施本来就应服务于社会，它的服务质量能否让大众满意应该放在首位，社会大众希望价格越低越好，而私人企业希望价格越高越好，如何在他们之间形成一种平衡使双方都感到满意，这也是监管部门应该做的事情。[4]

2．有助于规范私人企业的行为，使市场秩序趋于稳定。

私人企业参与PPP项目更多的是为了企业自身利益，所以在基础设施项目建设运营过程中容易滋生很多问题，比如对于公共大众的利益和服务质量不太重视。所以加强政府监管，可以规范公私双方的行为，为公共提供高质量的产品和服务，使PPP模式的优势发挥出来，避免市场失灵或政府失灵。加之政府作为委托人，信息了解不是那么全面，造成私人企业不能完全按照规定行事，其行为有很大的随意性。所以监管机构很有必要对私人企业的行为进行监督管理，防止某些因为行为不规范造成的风险产生。[5]

虽然PPP模式已经运行了一段时间，但是还处在磨合阶段，还需要改进，变得更有针对性。目前对于PPP项目基础设施的政府监管还存在一些问题，比如委托人和代理人之间信息不对称导致信息交流不顺畅，从而会增大风险发生的概率。这些问题都会成为薄弱环节，让基础设施的运营效果大打折扣，降低资源利用的效率。为避免这种情况的发生，保证农村基础设施更有效地利用，构建一个有针对性的政府监管体系是十分必要的事情。政府监管不仅可以监督私人企业的行为，还能规范市场秩序，所以对于PPP模式下农村基础设施政府监管机制的研究是很有意义的。为了PPP项目能够更好地发展下去，在磨合阶段能更加融合，更能适应我国的实际情况，研究监管机制也是非常有必要地。