三、当前我国财政金融体制的问题和“顶层设计”
（一）当前财政金融体制的问题：不可持续的土地财政、土地金融和土地GDP
2003年以来，我国的财政金融体制似乎再次恢复到了1994年前的状况：增长型财政下的财政分权和金融约束弱化导致的金融分权。在这种财政和金融同时分权的态势下，我国的各项经济活动都表现为对土地的依赖，形成了土地财政、土地金融和土地GDP，而这些基于土地的财政、金融和经济增长看起来是不可持续的。
图2.7 28省市财政土地弹性和2011年财政收入
首先看土地财政。我们以2003年到2011年各省市的财政收入对各省市土地（城市建成区面积）进行面板分析，从而得到各省市财政收入的土地弹性。图2.7显示，在落后的中西部地区（如云南、陕西、甘肃等地），财政收入的土地弹性为40亿到50亿/平方公里；在发达的东部地区（如山东、广东），这个弹性仅为20亿元左右/平方公里。将财政收入的土地弹性与各省市的财政收入做一对比，显然，财政收入的土地弹性呈现规模报酬递减的趋势：财政收入越高的地方，新增1平方公里土地所产生的财政收入越低。这不仅意味着土地财政在东部地区的不可持续性，也说明，随着中西部地区土地资源的逐渐耗尽，我国整体的土地财政都将不具有可持续性。
其次看土地金融，仅以信贷为例。仿照前一节关于财政收入的土地弹性的计量，我们依然使用这些省份2003年至2011年的面板数据分析。可以发现，各省市贷款的土地弹性都非常显著，且呈现如同财政收入土地弹性那样的规模报酬递减规律（见图2.8）：在西部的贵州、云南等贷款规模较小的省份，每平方公里的建成区面积会带来40亿元左右的贷款；而在东部贷款规模较大的广东、山东，新增1平方公里建成区只能带来10亿元强的贷款。同上面的土地财政一样，这表明，随着土地资源的耗尽，基于土地抵押的金融发展模式也是不可持续的。
图2.8 28省市贷款土地弹性和2011年贷款规模
最后看土地GDP。表2.4为对2003年至2011年28个省市GDP的面板数据分析结果。可以看到，各省市GDP对土地和投资的系数均显著，并且，总体的计量效果（调整后R2和DW值）也不错，各省市的GDP均表现出对土地和投资的依赖。如果进一步将各省市GDP对土地和投资的系数与各自的GDP规模做一比较，我们发现，同土地财政和土地金融一样，GDP的土地弹性也表现出规模报酬递减的趋势：在GDP规模高的地区（如广东），每新建1平方公里建成区所能产生的GDP仅为1.5亿元左右，而GDP规模低的内蒙古则高达近7亿元，28个省市GDP的土地弹性与GDP规模的相关系数为-0.57。
表2.4 2003—2011年各地GDP对投资和土地的面板回归结果
不过，GDP的投资弹性却呈现出规模报酬递增的趋势：在经济总量高的广东、浙江、江苏、山东等地，GDP的投资弹性最高，每1亿元投资能够带来2亿元左右的GDP；在经济规模低的内蒙古、云南等地，每1亿元投资仅能产生0.5亿元GDP，28个省市GDP对投资的弹性与GDP规模的相关系数为0.74。在我国经济增长主要依靠要素投入的大背景下，这种GDP投资弹性随GDP规模递增的结果不应该理解为投资要素的边际报酬递增，而是应该从需求角度予以理解：在土地资源愈发匮乏的东部地区，GDP的增长更加依靠投资的增长，而投资在支出法GDP构成中的份额越来越高。因此，GDP投资弹性的规模报酬递增也恰恰反映了目前的增长方式不可持续。
土地GDP的不可持续还反映在当前城镇化的问题上。我们知道，城镇化对经济的推动作用主要来自人口的集聚。通过人口集聚，会在供求两个方面推动增长、改善民生：第一，从供给角度看，人口集聚会提高效率、推动技术进步，从而产生要素报酬规模递增的效应和生产成本规模递减的效应；第二，从需求角度看，人口集聚扩大了公共品需求的规模，从而有利于降低公共服务的成本——因为公共服务也是规模报酬递增或规模成本递减的，公共品需求的满足也将刺激其他类型的消费。但是，在2003年以来的“土地财政2”模式下，我们看到的却不是人口集聚，而是人口密度的下降。图2.9显示，在“土地财政2”尚未成型的2002年前，我国城市建成区的人口密度从1.8万人/平方公里上升到2万人/平方公里，但是，从2002年开始，人口密度持续下降至2011年的不到1.6万人/平方公里。所以，在目前土地财政，尤其是“土地财政2”的模式下，希冀城镇化成为我国未来经济增长的动力是不现实的。
图2.9 城镇建成区人口密度
（二）当前财政金融体制的问题：潜在的系统性金融风险
如果说当前财政分权和金融分权的体制导致经济增长的不可持续性，那么，更为严重的问题是，这种体制正在形成潜在的、愈发不可忽视的系统性金融风险。为此，我们先以已经爆发严重危机的欧元区为例，来看看财政和金融同时分权的后果。
欧元区实行统一的货币政策和分权的财政体制，但是，许多人可能并不知道，欧元区同样是金融分权的体制——欧元区成员国拥有实际的金融管理权（Freixas, Hartmann and Mayer，2008）。在欧元区层面，其金融管理架构属于“分权合作”（decentralization with cooperation）或“分权协调”（decentralization with coordina-tion），而不是“集权”（centralization）；各个成员国的监管架构也有很大不同，有的是分业监管（sectoral），有的是功能性混业监管（cross-sector functional）或完全一体化监管（cross-sector integrat-ed）。例如，根据马约（Maastricht Treaty）第105条款，欧洲中央银行（European Central Bank, ECB）负责价格稳定和管理支付系统，但是，在金融监管方面，ECB与成员国中央银行（National Central Bank, NCB）的地位是一样，甚至连发生危机时提供应急流动性的功能都由NCB而不是ECB来担任。在这种情况下，当时的欧洲学者就认为，欧元区面临一种新的“不可能三角”（impossible trinity）：在“金融系统的稳定”、“成员国层面的金融监管”和“金融系统的统一”三者之中只能取其二。
不幸的是，在“不可能三角”中，欧元区选择了成员国层面的金融监管和金融系统的统一，结局就是金融系统的不稳定。在财政分权的背景下，为了本国的利益，无论是有意还是无意，各成员国都可能会利用金融分权的机会，争取在统一的金融市场获得更大份额的金融资源。[19]表2.5统计了欧元区德国和“欧猪五国”的杠杆率，显然，发生危机的五国都具有高得多的杠杆率。这里还有一个值得注意的现象：欧元区成员国杠杆率的差异一直存在，但是，从2005年开始，在“欧猪五国”杠杆率上升的过程中，欧元区10国的杠杆率标准差也在扩大。这表明，在金融分权的状况下，不断统一的金融市场使得这样的差异在不断地扩大。
表2.5 欧元区部分国家的信用总量/GDP（%）及欧元区十国信用总量/GDP的标准差
在财政分权和金融分权趋势下，我国的杠杆率自2009年以来也在迅速上升。表2.6中统计了我国主要信用工具与名义GDP之比，其中，仅考虑人民币信贷，2012年的杠杆率为115%，但是，如果将“银行的影子”（即银行部门对其他存款性公司和对其他金融机构的债权）、国债、非金融企业债券加上，则2012年的杠杆率达到了194%，比2008年上升了近50个百分点。同时，31个省市贷存比和信贷/GDP比率也存在差异，并且，差异的程度（反映在两个指标的标准差上）也分别从2005年和2008年出现了显著的上升。
表2.6 我国杠杆率的测算（%）
由此观之，虽然我国的杠杆率水平低于欧元区，省市之间的差异程度也小于欧元区成员国之间，但是我国显然也正在面临与欧元区同样的“不可能三角”：如何在金融系统统一、但金融分权趋势不断加大的情况下，保持金融系统的稳定。毫无疑问，统一和稳定的金融系统是我们必然的选择，因此，金融分权的趋势必须扭转。
图2.10 全国各省市信贷/GDP的标准差和贷存比的标准差
（三）“顶层设计”：基于公共财政的财政分权和基于金融市场化体制的金融集权
2003年以来的财政分权和金融分权在导致我国经济增长方式不可持续的同时，正在形成潜在的巨大系统性风险。这种体制必须改革，改革的方式不能是碎片化和“自下而上”的，必须是财政和金融体制同时进行的系统性改革。改革的方向应该是基于公共财政的财政分权和基于金融市场化体制的金融集权，这里，“援助之手”到“无形之手”的转变是根本：对于财政体制来说，要求从增长型财政转向公共财政；对于金融体制来说，要求从金融约束转向金融市场化体制。
第一，从“援助之手”转变为“无形之手”。
从“援助之手”转变为“无形之手”首先是因为，随着经济发展，“援助之手”的效力越来越低下。发展经济学和转型经济学早就注意到，在苏联和20世纪90年代之前的东亚新兴经济体中，强有力的计划经济和政府主导的模式之所以能够获得相当程度的成功，就在于经济发展之初资本的短缺和高效投资项目的易于识别。在这种情况下，一只有力的“援助之手”通过产业政策和限制竞争，可以迅速突破资本短缺的瓶颈，通过投资有利的项目推动经济增长。但是，随着经济的逐步成熟，资本短缺已经变成“流动性过剩”，能够推动未来经济增长的投资项目越来越不易识别，“援助之手”就会变成“无能之手”，甚至“攫取之手”。
从“援助之手”到“无形之手”的转变还在于，随着经济的发展，对“无形之手”的需求越来越大。在财政方面，“瓦格纳法则”表明，公共品需求具有很高的收入弹性，因此，经济越发达，公共品需求越大——这种需求只能在公共财政体制而非增长财政体制下才能得到满足。在金融方面，随着经济增长，“过剩的”资本要追逐越来越难以识别的投资项目，因此，就需要具有广度和深度的多层次金融市场来挖掘、发现和扩散信息，需要有运转良好的金融市场来管理、分散投资风险——显然，这只能在金融市场化体制而非金融约束体制下才能得到满足。
第二，从增长型财政下的财政分权转变为公共财政下的财政分权。
对于财政体制改革，从增长型财政到公共财政转变的重点在于财政支出的改革，同时，财政分权也应该以支出的分权为主。我们已经知道，虽然增长型财政与公共财政在财政收入和支出方面都存在差异，但是，支出方面的差异是最重要的，它界定了两者作为“援助之手”和“无形之手”的本质差异。事实上，在财政收入方面，即使是实施公共财政体制的国家（如美国和德国）也存在很大差异。所以，改革首先应该将财政支出从政府直接或者间接的投资支出转向为全社会提供公共品。目前学界和社会所关注的财政改革措施（如“营改增”、房产税、所得税等）都集中在财政收入方面，这些改革或许必要，但绝非重点。
以财政支出改革为重点就意味着财政分权体制的改革也应该以财政支出的重新分配为重点。公共财政体制下财政分权的必要性已经在早期的财政联邦主义理论中说得很清楚，但是，既有的财政理论都无法回答这个问题：如何从当前增长型财政体制下的分权过渡到公共财政体制下的分权呢？答案在于财政支出的重新分配：中央政府应该利用现有的财力（如国有企业利润和用于转移支付的中央财政收入），承担起提供全国性公共品的责任。这样做的好处之一在于，在转变政府职能方面，中央起了模范带头作用；好处之二在于，通过建立全国统一的劳动力要素市场，增加劳动力要素的流动性，约束尚未转型的地方政府。
约束地方政府的关键就是约束“土地财政2”。前文已经说明，户籍制度和公共品的区域分割是导致劳动力要素市场分割乃至“土地财政2”猖獗的两个重要因素，对于这两个因素，前者显然是后者的因，但是，反过来看，也正是公共品的区域分割使得户籍制度得以维持、难以改变，因为取消户籍制度就意味着地方政府要承担更多的公共品供给的责任。对此，中心城市显然会更有压力、更加反对，这也是我国户籍制度改革迄今主要发生在小城镇的原因。[20]所以，中央财政的支出转向提供统一的公共品，就是打破公共品区域分割、推动户籍制度改革、进而造就全国统一劳动力要素市场的基本前提。
除了中央支出的转变之外，约束“土地财政2”还需要改革当前的土地出让金制度。在前文关于“土地财政2”和“土地财政1”的三个差异中，第二个差异，即土地出让金的一次性征收，也是地方政府寅吃卯粮、大肆圈地的重要原因。因此，应该从现在的一次性征收转变为在土地使用期限内按年度征收。这既可解决地方政府短视行为造成的增长不可持续乃至金融风险，也有利于探索中国版本的市政债，解决城镇化进程中的融资问题。在改变土地出让金收入制度的同时，支出需要进一步做透明化的制度安排。通过土地出让金制度的改革，或许能够较快地解决财政理论界长期呼吁的省以下财政分权体制改革。至于房产税改革，那是方向，但远水不解近渴。
第三，从金融约束体制下的金融分权转向金融市场化体制下的集权。
在金融体制改革方面，从金融约束向金融市场化体制的转变首先需要“条条”职能的转变，即从行政审批、价格管制和干预微观金融活动的行政干预体制转向以维护市场公平竞争和宏观金融稳定的市场化监管体制。事实上，正如金融约束论的作者们所担心的那样，现在各个“条条”正在变成权力的既得利益者，正在成为改革的阻力。
在职能转变的同时，应该顺应混业经营的趋势，重新设计“条条”的架构，从当前多头分散的管理体制转向集中统一的管理体制，避免“条条竞争、块块得利”。需要注意的是，建立集中统一管理体制的前提是“条条”职能的转变，在依然是行政干预的体制下，权力的过快集中将会迅速扼杀金融创新的活力（殷剑峰，2006）。当前，在潜在的系统性金融风险日益不容忽视的情况下，统一管理体制的第一步应该是尽快建立一个横跨“条条”的信息收集、整合和分析的平台，以摸清我国总体及各地区、各部门的杠杆和偿债能力，并形成对宏观金融风险持续的跟踪评估机制。
在“条条”职能转变和重构的过程中，应该加强对地方的金融约束。这不仅是因为金融改革就是要从金融约束体制下的分权转向金融市场化体制下的集权，而且也是因为过去的财政和金融分权体制正在导致潜在系统性风险的集聚。2011年对各地证券交易所的清理（如同20世纪90年代的清理一样）只是一个开始，未来应该从三个方面加强金融约束：第一，应该对基于土地抵押，尤其是与地方城建行为相关的银行信贷（包括“影子银行”和“银行的影子”）予以控制，在透明化的同时，提高这些信贷的风险权重和拨备要求；第二，对地方所属的各类金融机构进行全面调查和清理，尤其是近些年以服务中小企业和实体经济为名而发展起来的各种金融机构（如小贷公司）；第三，对地方以推动金融改革开放为名而实施的绕开资本项目管制的作法予以制止，重点是约束珠三角地区吸引境外人民币流入的作法，因为这将引发类似于日本1990年发生的危机（殷剑峰，2011）。