四、结语：相互协调、共同推进的财政金融体制改革

自改革开放以来，我国财政金融体制的演化经历了三个阶段：1994年前的财政分权、金融分权，1994年至2002年的财政分权和金融集权，2003年以来的财政分权、金融分权。历史似乎又回到了起点，而我们对那个起点的记忆是货币超发、信用膨胀、通货膨胀乃至社会的动荡。所以，对引言中提出的三个问题，我们回答如下：第一，金融只能集权，不能分权。因为在财政分权背景下，金融分权的恶果是经济增长方式的不可持续和系统性金融风险的集聚。第二，“自下而上”式的改革已经无法解决过去十年来的积弊，并且，这种改革方式本身是在造成新的、可能是更为严重的问题，而不是解决问题。第三，“顶层设计”的方向是公共财政体制下的财政分权和金融市场化体制下的金融集权，其根本在于政府的职能从“援助之手”向“无形之手”的转变。

既然是“顶层设计”，那么，财政体制改革和金融体制改革就必须协调配合、共同推进。首先需要意识到，没有财政体制的改革，金融改革是不可能完成的。例如，作为一个老大难的问题，中小企业融资难的重要成因就是，在现有的土地财政模式下，这些企业不太可能拥有信贷的抵押品——土地；在地方政府行为不改变的情况下，过快放松资本市场（股票和债券市场）的审批制有可能会使得市场中的逆向选择和道德风险更为严重，而股票市场退市制度之所以长期无法有效实施也在于地方政府对所属上市公司的保护。更重要的是，在财政体制不改革的情况下，过快的金融改革意味着金融约束的放松和系统性金融风险的集聚。

另一方面，没有金融改革，财政改革也将步履维艰。金融改革助力财政改革的第一个方面就是为财政分权体制下各地政府的城镇化融资需求服务。在城镇化的进程中，地方政府客观上存在着巨大的融资需求。在金融约束尚无法立刻取消的时候，可以探讨利用透明的债券市场满足这样的需求，从而取代不透明、导致风险积聚的银行信贷，甚至是影子银行。例如，在当前的法律制度下，美国式的市政债无法推出，但完全可以允许地方的城投公司以购房者分年度缴纳的土地出让金作为偿债现金流，发行中国版本的市政债。

金融改革助力财政改革的第二个方面涉及财政的赤字融资问题。我们知道，从增长型财政转向公共财政意味着财政的赤字倾向，这首先源于两种财政体制在收支两个方面的差异：根据瓦格纳法则，公共品需求的高收入弹性将导致财政支出的加速扩张，表现为财政支出/GDP的上升；同时，公共财政体制下的支出不像增长型财政体制下的支出（政府投资）那样可以直接产生GDP和财政收入。此外，未来转向以直接税为主的收入结构也将导致财政收入的刚性，因为政府难以通过提高所得税率来增加财政收入。为未来的财政赤字融资无疑得依靠债券市场的不断发展和结构优化，在2019年基于劳动力转移的高储蓄、高投资、高增长格局结束之后（殷剑峰，2012），财政赤字融资还将取决于人民币是否能够成为关键的国际储备货币——其前提显然也还是金融市场化体制下具有深度、广度、并且是高度开放的在岸人民币金融市场。

最后需要说明的是，本文所讨论的“顶层设计”并非什么新鲜事物。在党的十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就是标准的“顶层设计”。其基本思想——“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”——迄今依然有效，随后形成的有关财政、金融、国有企业、政府体制和对外开放的各项改革措施在今天也还有借鉴意义。我们期盼这样的“顶层设计”！

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