第四章　以管资本为主加强国有资产监管涉及的若干问题

一、按商业类和公益类的标准进行国企分类

（一）商业类国企和公益类国企是科学分类

对国有企业做商业类和公益类的划分为统一监管以追求经济效益为目的的国有资产奠定了理论基础。

第一类公益类国企。以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业。公益类国企为特殊法人，可以采取国有独资形式，承担公益产品的生产经营，保证国计民生，主要履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。

从目前来看主要有以下几类：一是纯粹为提供公共产品而设立的企业，比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商；二是生产国家专营专卖产品的企业，这类企业由于其高度垄断的特征，不能由一般的私人企业担任，比如造币、烟草等领域；三是涉及邮政中普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业，这些领域由于其业务的特殊性，也应当划入公益类国企的领域。

第二类商业类国企。其为一般民商事法人，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，以营利为目的，企业家为职业经理人，按照商业原则运营、主要受民商事法律调整。国资委作为国有资本的监管者，应对商业类国企中的国有资本实行统一布局、规划和监管。

（二）商业类国企与公益类国企的主要区别

1．经营属性不同

公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目的，应重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等指标；而商业类国企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目的，其考核指标均围绕营业利润制定。

2．经营范围不同

公益类国企通常是在关系国计民生的领域，履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色；商业类国企则通常是在竞争性的领域。绝大多数的国有企业都应当属于营利性国资企业的范畴，是我国社会主义市场经济中的重要商事主体和活跃力量，既包括产业类的，也包括金融类的（如中投公司、中央汇金公司）。

（三）区分商业类国企与公益类国企的意义

国有企业划分为商业类国企和公益类国企两类，能够进一步明确政府与市场的边界，明确国资在竞争性领域与其他市场主体的平等性。

在此之后，还应当进一步认识到未来公益类企业和公益性产品、服务的分离问题。未来公益类国企只需专注于公益产品和服务的生产与提供，但公益产品的生产和提供方又不仅限于公益类国企，商业类国企同样可以。公益产品的生产可通过招标形式，给予商业类国企、外资、私人企业一视同仁的竞争机会。企业获得相应资格后，在保障民生的前提下按限定的价格生产经营。这样不仅有利于强化企业在政府购买中的作用与地位，也有利于创新公共服务的提供方式，实现政府、企业等共同提供公共服务的合作机制。

二、国资委的职能调整应实现从管企业向管资本的飞跃

目前，根据国务院授权，国资委履行出资人职责，监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，加强国有资产的管理工作；承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任；指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整；通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度；按照有关规定，代表国务院向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作；负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作；负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作；负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督等职能。

从以上表述中不难看出，在“以管资本为主加强国有资产监管”的定位下，国资委行使出资人职责，需要按照法律规范和符合公司治理原则的股东定位，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。再定位下的国资委职责范围首先是出资人职责，但需要围绕“以管资本为主”来重新界定。国资委监管的对象除由国资委直接行使出资人权利的国有企业外，对于纳入国有资本投资或运营公司的国有企业，国资委只对国有资本投资、运营公司行使出资人职责。

三、国有资本投资、运营公司是重要环节

（一）国有资本投资、运营公司特点

国有资本投资、运营公司有以下三大特点：

第一，国有资本投资、运营公司原则上保持国有独资形态，以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，与股权多元化的实体企业相区别；

第二，国有资本投资、运营公司是纯粹的控股企业，以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营，如中国汇金公司、新加坡的淡马锡公司；

第三，国有资本投资、运营公司追求盈利。

（二）国有资本投资、运营公司新设不如改组

国有资本投资、运营公司有改组和新设两种方式，新设一批国有资本投资、运营公司极易造成国资监管成本的增加以及委托代理链条的无谓扩张，因此，目前来看应以改组为主、新设为辅；同时要以集团公司改组为主，国有资本投资公司、经营公司改组为辅，节省组建成本，避免叠床架屋。这个过程将有力推动国有企业的并购重组和产业整合，一些具有战略意义、符合产业导向、具有国际化经验的企业集团，如高端装备制造等领域，将成为组建国有资本投资、运营公司的首选。抛开现有实体性企业集团公司而在其上面新设一批国有资本控股公司的做法并不可取。

在改组过程中，宜改组为国有资本投资、运营公司的企业应该具有以下三个属性：首先，其是国家授权经营国有资本的公司制企业，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体；其次，国有资本投资、经营公司是国有资产的出资人代表，通过持有现有国有企业股权，专门以股东身份从事国有资本的经营与运作，以及存量资产的流动与重组；最后，国有资本投资、运营公司原则上保持国有独资形态，是纯粹控股企业，不从事具体的产品经营。