第三章　以管资本为主加强国有资产监管的主要任务

一、以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变

（一）把握国有资产监管机构的出资人职责定位

国有资产监管机构代表本级人民政府对监管企业履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使政府的社会公共管理职能，不干预企业的国有资本市场化运营。规范各级国资监管机构作为政府直属特设机构的性质，依法保障其专门性和独立性。进一步完善中央、省（区、市）、市（地）三级经营性国有资产监管机构，经营性国有资产规模较大的县（市）可探索设立独立的监管机构。

（二）进一步明确国资监管重点

该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。加强战略规划引领，运用市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况监测与考核评价，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，将转型升级、创新驱动、合规经营、社会责任等一并纳入考核指标体系。强化国有产权流转环节监管，加大推动国有资产进场交易力度。着力完善激励约束机制，将企业领导人员考核结果与任免和薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。推动监管企业加强和改进公司法人治理机制，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。加强和改进国有资产监督，完善外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，创新选人用人方式，加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价。

（三）加大国有资产监管机构简政放权力度

按照以管资本为主的要求，围绕增强监管企业活力效率，不该管的要依法放权、决不越位。将非主业投资项目审批、市场化选聘职业经理人的年度薪酬核定等依法应由企业自主决策的事项全面下放给企业；将延伸到监管企业子企业的上市公司国有股权变动、子企业中长期发债和资本金变动等监管事项，收缩至一级企业，由一级企业依照公司治理权限依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能，逐项列出清单，移交给相应部门或单位，有关部门或单位要积极做好衔接。逐步探索将国有资产监管机构行使部分出资人权利，授予国有资本运营公司、投资公司以及治理结构健全的其他监管企业董事会行使。

（四）改进国有资产监管方式和手段

更多运用法治化、市场化监管方式，改变行政化管理方式。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。要重视通过公司治理结构履行出资人职责，规范董事会运作，严格选派股东代表和董事、监事。要注重管好公司章程，通过“一企一策”制定公司章程等方式，将国有资产出资人意志有效体现在公司章程中。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率，加强监管工作的协同。要加大运用信息化手段的力度，建立出资人监管信息化工作平台和信息公开平台，提高国有资产监管工作的信息化水平。

二、以管资本为主改革国有资本授权经营体制

（一）改组组建国有资本投资、运营公司

选择重要行业和关键领域中的优势或重要国有独资集团公司改组为国有资本投资公司，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。主要通过划拨现有商业类企业的国有股权，辅以通过国有资本经营预算注资，组建若干国有资本运营公司，以提升国有资本运行效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值。国有资本投资公司、国有资本运营公司可以发生相互转换、适时调整。改组组建国有资本投资、运营公司既面临宏观体制设计，又涉及具体企业治理，宜通过试点探索前行，取得经验后再逐步推开。

（二）明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司和其他直接监管企业的出资关系

国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，公司章程由国有资产监管机构制定或批准，董事会、监事会成员由国有资产监管机构委派，有关重大事项由国资委根据法律规定和公司章程做出决定。按照“一企一策”原则，明确授权国有资本投资、运营公司董事会履行部分股东会职责的具体内容、范围和方式，依法落实董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，负责国有资本市场化运营，维护股东的合法权益。国有资产监管机构对开展政府直接授权试点的国有资本投资、运营公司也要承担考核、监督和国有资产基础管理等必要监管职责。

（三）界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系

国有资本投资、运营公司依据《公司法》等，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任，按照责权利相对应原则承担国有资产保值增值责任。国有资本投资、运营公司在经营目标上各有侧重，在资本运作方面兼顾投资和运营。

三、以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置

（一）明确国有资本布局结构调整的重点方向

坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，制定国有资本收益分配管理规则，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

（二）运用市场化方式推进国有资本优化重组

发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，充分发挥失业救济和再就业培训等措施的作用，解决好职工安置问题，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

（三）以国有资本优化配置引导国有企业加快科学发展

要适应经济发展新常态的要求，注重发挥国有资本投向的引导作用，通过多种途径和方式，引导推动国有企业转型升级、保护生态环境、加快科技进步，转变发展方式。要注重推进国有企业管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级，提高管理和运营效率，优化国有企业内部资本配置。结合国家实施“一带一路”战略和企业内生需求，支持国有企业开展国际化经营，鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界水平的跨国公司。

四、以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管

（一）推动党政机关、事业单位与所属企业脱钩

各党政机关、事业单位及下属单位均纳入脱钩范围，按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则推进脱钩工作。脱钩改制过程中，需要进行内部整合的，抓紧进行内部整合；能够纳入现有企业集团的，应当划入企业集团；需要对外转让的，应当按照国有产权转让的有关规定，通过产权交易市场向外转让。进一步细化新设国家出资企业的要求，防止政企不分、政资不分现象反弹。

（二）稳步推进经营性国有资产集中统一监管

稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。总结推广部分地方开展集中统一监管的经验，探索实现国有资产监管机构对经营性国有资产监管的全覆盖，防止经营性国有资产监管条块分割，为在更大范围内优化配置国有资本、提高国有资本运行效率、加快资源整合和企业重组、培育具有核心竞争力的企业集团创造条件。行政事业性和资源性国有资产转为经营性国有资产的，都要纳入集中统一监管体系。

（三）切实加强企业国有资产基础管理

按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例，实现全国范围内产权登记、资产统计、清产核资等国有资产基础管理工作的规范统一。充分发挥国有资产监管机构的专业化监管优势，加快建立健全全国统一的国有资产基础管理工作体系。加强上下级国有资产监管机构的指导监督，确保中央和地方国有资产监管政策、目标和主要任务的协调一致。

（四）完善国有资本经营预算管理制度

建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。根据国家宏观调控和国有经济布局结构需要，进一步明确国有资本收益管理规则，分户确定国有资本收益上交的具体比例。划转部分国有资本充实社会保障基金，弥补社会保障资金缺口。