第三节 新中国成立初期党对行政工作的领导及加强
1949年新中国成立后，中国共产党成为执政党，随着各级国家政权机关的建立，在全国范围内出现党的系统与国家政权系统的双重架构。在掌握国家政权之后，党组织是否还像革命时期一样直接发号施令，如何处理党政机关的关系，改善党的领导方式，及支持国家政权机关充分行使处理国家政务的职能，成为迫切需要解决的问题。当时解决这一问题的做法主要有三种：一是中共领导人在中央政府内担任主要行政职务；二是在中央政府内成立党委和党组；三是党对行政工作集中统一领导的体制化。
一、中共领导人在行政体制中担任主要行政职务
通过将自己的主要领导成员推选为中央及各级政权机关中担任领导职务，从而实施对政府的控制、贯彻执行执政党的路线、方针、政策，成为执政党处理党政关系的主要做法之一。
新中国成立之初，中共的领导核心——中共中央书记处的五位书记，除任弼时因身体原因外，毛泽东任中央人民政府主席；朱德、刘少奇、周恩来分别担任中央人民政府副主席、政务院总理。此外，在政务院4个委、30个部级机构中，由中共领导成员担任正职的行政职务达到19个。具体情况如下：
周恩来担任政务院总理兼外交部部长；
陈云担任政务院副总理、财政经济委员会主任、重工业部部长；
董必武担任政务院副总理、政治法律委员会主任；
谢觉哉担任政务委员、内务部部长；
罗瑞卿担任政务委员、公安部部长；
薄一波担任政务委员、财政部部长；
李立三担任政务委员、劳动部部长；
曾山担任政务委员、纺织工业部部长；
滕代远担任政务委员、铁道部部长；
叶季壮担任贸易部部长；
陈郁担任燃料工业部部长；
邹大鹏担任情报总署署长；
杨立三担任食品工业部部长；
孔原担任海关总署署长；
胡乔木担任新闻总署署长；
南汉宸担任中国人民银行行长；
陈绍禹担任法制委员会主任；
李维汉担任政务院秘书长、民族事务委员会主任委员。(16)
二、在中央政府内成立党委和党组
1949年11月，中共中央发出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。《决定》指出：中共中央政治局决定在政务院成立党组，由政务院及其所属各委、部、会、院、署、行等机关合组之，并规定：（甲）党组设立党组干事会，统一领导全党组的经常工作。（乙）依政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民检察委员会四个系统，划分四个分党组。（丙）在分党组内可设分干事会，并依所属各部、会、院、署、行及直属的重要的局划分小组。（丁）政务院直属的部、会、署、厅、局的分设小组。当时，中央人民政府委员会和人民革命军事委员会不设党组，而由中共中央政治局直接领导。最高人民法院和最高人民检察署则成立联合党组，与政务院党组分别直属中共中央政治局领导。凡中共中央一切有关政府工作的决定，党组必须保证执行，不得违反。(17)根据上述规定，“政务院党组有三层组织，即政务院党组干事会、各委分党组干事会和各部党组小组”：政务院所属各部、会、院、署、行等分别组成的党组，称“党组小组”；政务院各指导委员会及其所属部、会、院、署、行等联合组成的党组，为分党组，称各委“分党组干事会”；政务院及其所属各委、部、会、院、署、行等联合组成的党组，为总党组，称“政务院党组干事会”。政务院党组干事会是中央人民政府内党的最高领导机构，由11人组成，分别是：周恩来、董必武、陈云、罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭。周恩来任党组干事会书记，董必武、陈云分任第一、第二副书记。政务院各部门党组负责人多由担任正职行政领导的中共党员兼任；由党外人士担任正职行政领导的部门，其党组负责人则由任副职的中共党员担任。(18)
在中央行政体制内，中国共产党主要有两种活动方式：一是支部活动，要成立政府党委会，直接受中共中央组织部领导。党委会的职能主要是保证行政任务的完成，并负责管理政府内部党员干部的政治生活及学习活动。二是党组活动，参加党组的都是在各部门负主要领导责任的中共党员。党组是中共在政府中的领导机构，政府工作中的重大问题均须经过党组向中共中央请示报告。(19)1952年8月，为了便于照顾整个政府部门工作，拟扩大原政务院党组的范围，并更名为中央人民政府党组干事会，直属中共中央政治局及书记处领导。(20)
为充分发挥中央行政体制的作用，1949年11月中共中央就党政分工问题作出特别指示。指示提出，由于中央及各级联合政府已经组成，各民主党派参加中央和各级人民政府，以后一切应该由政府来解决的问题，例如进行土改，规定职工薪资标准，征收公粮税赋，规定各种政治的、经济的、社会的制度等，都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布。因为用党的名义来宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务。因此，党是不能代替政府的，党的代表大会或代表会议对于党内问题可以直接通过决议外，对于上述各项问题虽可以进行讨论，但只应作为向人民政府的建议来通过决议，而不应直接通过决议。党的这些决议，只有经过人民政府的法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。各级党的代表大会或代表会议的召开，既不应代替各级人民代表大会或人民代表会议，也不应使其完全重复，而应使其密切地合理地相互配合。(21)
当时兼任最高行政领导职务和政务院内中共最高领导机构负责人的周恩来，清醒地认识到必须将党的系统与行政系统区分开来。周恩来说：“我们应经在全国范围内建立了国家政权，而我们党又在政权中居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻，当不能向群众发布命令。”(22)
新中国成立初期，周恩来处理党政关系的观点主张得到一定程度的贯彻，中共中央比较支持政府在行政体制内独立行使职权。当时中共中央提出有关国家的法律、大政方针政策，然后提交政协全国委员会或其常务委员会讨论、修改、完善；再提交中央人民政府委员会或政务院讨论通过并颁布实施。1949年至1952年间，成为中共执政之初党政关系的黄金时期。这期间中共对国家政权的领导主要体现为政治领导，在加强执政党建设的同时，积极支持政府在其职权范围内独立行使行政权力。据不完全统计，这一时期政务院通过及颁布的政令、决定等，约有344项。这些政令与决定涵盖了国家生活与公共事务的各个方面，按内容可分为财经、政法、文教、监察、人事、编制六大类。(23)这说明在周恩来领导下，中央行政体制运转顺畅、卓有成效。
三、党对行政工作集中统一领导的体制化
党对政府工作集中统一领导的体制化主要体现在三个方面：第一方面，为加强中央对政府工作的领导，便于中共中央指示、决议、政策的贯彻执行，1953年3月中央人民政府党组干事会撤销。各党组及党组小组均由中央直接领导；凡有关各委及各部门党组的人事变动及其有关组织问题的各项事宜，应直接向中央组织部请示报告。政务院各部门的工作，经过各委员会分党组干事会以及各部党组直接向党中央、向中央主席毛泽东请示汇报。
第二方面，加强党中央办事机构与建立中央办公厅联系党政相关部门的工作体制。1952年6月，中央通过《关于加强党中央办事机构的意见》，指出，目前我们的国家正进入建设时期，各方面都要求中央领导更加集中。但是，一方面党中央的负责同志过少，而工作却十分繁重；另一方面党中央的办事机构已经远不能适应这样的要求。因此，拟于1953年初将各中央局的书记抽调回来，以加强中央的领导，同时加强中央现有的各部、委办公厅的组织及其工作，并增设一些新的部委。(24)此后不久，中央局五大书记及其他重要领导干部陆续上调，在中共中央和中央政府担任领导职务。1953年4月后，中共中央政治局和书记处逐渐成为国家最高决策中心，直接对政府汇报的各方面工作进行指导、处理与批示。政府各部门根据中央作出的决定具体遵照执行。值得一提的是，同年11月建立中共中央办公厅第一办公室联系各国家机关制度，比如中央组织部、纪律检查委员会、全国总工会、青年团中央、全国妇联、总理办公室和中财委，由李波人、陈友群、王青林负责联系。(25)根据这一制度，中央人民政府各部的机要部门要将报告、文件、简报、内部刊物和有关资料单独发给第一办公室一份。中央办公厅对党政相关部门联系的工作体制的建立，就意味着中共中央对政府工作的集中统一领导落实到具体操作层面。
第三方面，建立领导干部分级分类管理制度。分级管理是指在中央及各级党委之间建立分工管理各级干部的制度。担任全国各个方面重要职务的干部由中央管理，其他干部则由中央局、分局及各级党委分工管理。比如中共中央组织部在《关于政府干部任免手续的通知》明确规定：今后凡属中央人民政府或政务院任免范围的干部，在中央人民政府或政务院任免之先，仍需分别按照党内管理干部的规定经过审批。属中央管理范围的干部，由省（市）委报中央局核转中央；属于中央局管理范围的干部，由省（市）委报中央局，俟中央或中央局批准后，再交由同级人民政府人事部门办理提请任免手续。(26)分类管理是指根据中共中央于1953年11月作出的《中央关于加强干部管理工作的决定》，按照工作需要将全体干部划分为九类，在中央统一领导下由党委组织的各个部门分别管理。（1）军队干部——由军委总干部部、总政治部和军队中的各级干部部、政治部负责管理；（2）文教工作干部——由党委宣传部负责管理；（3）计划、工业工作干部——由党委的计划、工业部负责管理；（4）财政、贸易工作干部——由党委的财政、贸易工作部负责管理；（5）交通、运输工作干部——由党委的交通、运输工作部负责管理；（6）农、林、水利工作干部——由党委的农村工作部负责管理；（7）少数民族的党外上层代表人物，宗教界的党外上层代表人物，各民主党派和无党派民主人士，华侨民主人士，工商界代表人物，政协机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和回民文化协会的机关干部——由党委统战工作部负责管理；（8）政法工作干部——由党委政法工作部管理；（9）党、群工作干部和未包括在上述九类之内的其他工作干部——由党委组织部负责管理。(27)
经过上述调整，中共中央对政府工作的集中统一领导从体制机制上得到保障和加强，但同时政务院作为最高政务执行机关，此后颁布的法令、决定大大减少，而中共中央对中央人民政府及政务院工作的领导职权得到了增强。(28)对此有学者指出，分部分级管理干部的制度不仅是采用苏联的办法，实行党与政府对口设部的开端，而且这一制度延续了整个毛泽东时代。(29)