第四节 1952年至“五四宪法”前中央行政体制的初步调整
1952年6月至1954年《宪法》颁布前是中央行政体制的调整变化时期，这一时期又可以具体划分为两个阶段：1952年6月至1953年3月，是中央行政体制的初步调整阶段；1953年3月至1954年6月，是中央行政体制的深层次调整阶段。总体而言，在初步调整阶段进行的党政机构和人事变动，基本还是在新中国成立之初形成的中央行政体制框架内进行，但中共中央加强集中统一领导的趋势已经显现。(30)
一、中央行政体制的初步调整（1952年6月至1953年3月）
（一）中央行政体制初步调整的原因
中央行政体制初步调整的原因主要有以下几个方面：
第一，大规模计划经济建设的需要。所谓“计划经济”，它是以公有经济为基础和以产品经济为理论，建立起与中央高度集权的政治体制相适应的高度集中的、指令性的计划经济体制模式(31)。新中国成立之初中国的工业，尤其是重工业十分落后，比如机械制造业、冶金工业、石油工业、化学工业、现代国防工业基本上是空白。为改变落后面貌，中央成立了由周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻、宋劭文六人组成的领导小组，开展“一五”计划的编制工作。“一五”计划的核心和目标是集中力量进行以苏联帮助中国设计的156个建设项目为中心，由694个大中型建设项目组成的工业建设，建成我国独立的工业体系。为此，首先要集中全国各方面的力量保证重工业和国防工业建设，要把工业基本建设投资的53.2%用来保障156项工程和与之配套的工程。其中能源工业占33.3%，国防工业占28.2%，机器制造业占15.4%，冶金工业占12.8%，这四大工业合计约占90%。(32)为顺利完成“一五”计划的目标，必须加强中央的集中统一领导，增强中央的宏观控制和整体规划能力，以便充分集中和调动有限的资源优先发展重工业。
第二，没有建立起中央人民政府主席对政府工作的经常指导的有效现实路径。按照制度设计，中央人民政府主席对政务院工作应有经常领导的权力。对此，周恩来曾明确指出，根据我们民主集中制的组织系统，在全国人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，而对工作的经常指导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上。(33)这种状况的出现，一方面是由于组织法中并没有就中央人民政府主席的权力范围及其行使职权的方式作出明确规定，另一方面是由于中央行政体制在实际运行中出现了与制度设计的一定偏差。这就为政府实际工作的开展埋下了体制上的隐患。(34)
第三，中共中央发动反“分散主义”运动从而导致党政机构调整。毛泽东作为中央人民政府主席，对政务院的经常领导并没有得到体制上的保证。针对政务院所属部门没有执行向中央请示报告制度，毛泽东在政务院成立并运转一年后，就先后两次在给周恩来的批示中提出意见。(35)对此，薄一波明确指出，1953年初由于毛泽东认为政府工作中存在分散主义现象，根据毛泽东的意见，为加强中央政府集中统一领导采取了重要措施。(36)这些重要措施即是指以反“分散主义”运动为标志的对党政机构进行的一系列调整。
（二）中央行政体制的初步调整
第一，政务院的机构变动。为了加强对经济工作的集中统一领导，政务院首先调整与增强了财经部门。1952年8月召开的中央人民政府委员会第17次会议通过了《关于调整中央人民政府机构的决议》，根据《决议》，政务院撤销了情报总署、新闻总署；成立对外贸易部、商业部，撤销原有的贸易部；成立第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部及粮食部。1952年8月的机构调整在财经委员会下新成立7个部门的同时撤销了贸易部，海关总署于同年12月划归对外贸易部领导。由于食品工业部在1950年12月即被撤销，到1952年12月，中财委下属的财经部门增加为20个部。当时，政务院所属部级机构共38个，其中心就是中财委所领导的20个部。
在增强财经部门力量的同时，政务院于1952年11月又增设了高等教育部、扫除文盲工作委员会和体育运动委员会，加强了对国家文教体事业的统一管理，进一步完善了中央行政机构的设置。与此同时，政务院相关机构和部门的人事任命也进行了相应调整。调整后的人员任职情况如下：叶季壮为对外贸易部部长、曾山为商业部部长、黄敬为第一机械工业部部长、赵尔陆为第二机械工业部部长、李四光为地质部部长、章乃器为粮食部部长、王鹤寿为重工业部部长、蒋光鼐为纺织工业部部长。值得一提的是，中央相继把各大行政区的一些党政领导人集中到中央工作，并在政务院内担任要职。
第二，国家计划委员会的成立。根据1952年11月中央人民政府委员会第19次会议决议，中央人民政府成立国家计划委员会。国家计委成立之前，由政务院财政经济委员会统一领导全国各地区及省市人民政府的财政经济工作。财经委内设计划局、技术管理局、物资分配局、统计局、私营企业局、外资企业局、合作事业管理局、人事局、编译室等机构，行使着包括财经计划的拟订、审核、监督执行以及财经统计事项在内的经济管理权限。国家计委成立后，就其机构设置而言，它是在财经委计划局基础上组建完成，下设16个计划局、一个私营企业计划处和一个统计局；就其职权而言，由它全面主持经济计划的编制和实施，指导中央一级各国民经济部门和文教部门，以及各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会制订经济文化事业的长期计划和年度计划。这样，国家计委就在领导国民经济的一些重要方面代替了政务院，自成立即有“经济内阁”之称，实际削弱了政务院对国家经济计划的管理权限。此外，从领导关系上来说，国家计委作为中央政府内与政务院平行的机构，直接受中央人民政府主席领导，这就为确保毛泽东和中共中央对经济工作的集中统一领导在一定程度上提供了体制保证。(37)
第三，将大行政区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会。中央人民政府行政委员会是中央人民政府的派出机关，不是最高一级的地方政权机关。此次调整之前，大行政区人民政府具有双重属性，它既是地方最高一级政权机关，又是政务院领导地方政府的代表机关，对下领导所辖各省市县地方政府的工作，对上接受政务院的行政领导。此次调整将大区政府一律改为行政委员会，是代表中央政府在各地区进行领导与监督地方政府的机关。对此，周恩来曾明确指出：为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，必须加强中央的集中和统一领导，因此，现在大行政区一级必须改为虚级，即一律改为行政委员会。这样，它不再是一级政权机关，而只是作为中央领导地方政府工作的代表机关。(38)此次调整在对大区政府性质作出改变的同时，也将行政委员会的直接统属权由政务院转移到了中央人民政府委员会。
二、中央行政体制的深层次调整（1953年4月至1954年6月）
（一）中央人民政府向党中央请示报告制度的加强
为了确保中共中央对行政工作集中统一直接的领导，1953年3月10日中共中央作出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》。决定指出：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行；政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。该决定还就中央行政体制中各部门向中央请示报告的原则、方式、报告内容及责任分工等做出明确的、细致而严格的规定。(39)决定对政府工作中直接向中央负责的六方面人员进行了明确分工：第一，国家计划工作，由高岗负责；第二，政法工作（包括公安、检察和法院工作），由董必武、彭真、罗瑞卿负责；第三，财经工作，由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；第四，文教工作，由习仲勋负责；第五，外交工作（包括对外贸易、对外经济、文化联络和侨务工作），由周恩来负责；第六，其他不属于前述五个范围的工作（包括监察、民族、人事工作等），由邓小平负责。(40)
请示报告制度的确立使政务院处理事项的范围和程序被进行了严格限制。政务院所属各委、部、会、院、署、行直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，均应限于中央已经讨论和决定了的问题，或是中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题。政务院负责人员如发现此类事项仍必须向中央请示报告，应即提向中央；纯属政府日常业务的工作，则仍按政府系统的办公手续处理。同时，所有政府各部门召开的专业会议，凡属性质重要而不是解决纯业务性或技术性质问题的会议，均应执行事先报告并经过中央批准才能召开的原则；如属有关全局的、政策性质重大的结论，则须提请中央批准后，才能向到会人员宣布。(41)
（二）经济管理体制的变化
对中央行政体制进行深层次调整的另一个重要标志，是中共中央于1953年4月28日作出的《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》。决定指出：为完成国家经济建设计划，全党进一步加强对于财政经济工作的领导，首先是进一步加强对于中央人民政府各财政经济部门工作的领导，就成为十分必要。中共中央加强对中央政府财经部门工作领导的一个重要措施，就是将此前由政务院财政经济委员会统一领导国家财经工作的方式，改为由政府五个方面的领导人分别领导，时称“五口通商”。(42)
《决定》对政府五方面领导人及其分工作出了明确规定：（1）重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部、纺织工业部，划归国家计委主席高岗领导；（2）铁道部、交通部、邮电部，划归政务院副总理邓小平领导；（3）农业部、林业部、水利部、合作总社，划归国家计委副主席邓子恢领导；（4）劳动部，划归国家计委委员饶漱石领导；（5）财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、人民银行、工商管理局、物资储备局，仍属中财委主任陈云领导（在陈云休养期间，由薄一波代理）。在政府五方面领导人中，除中财委主任陈云外，都是从各大区调来中央工作的党政领导人。(43)
“五口通商”经济管理体制的建立，使政府行政体制发生了重大变化。中央政府对于下属各经济部门的领导，不再通过政务院财经委，而是分别通过政府五个方面领导人进行。为便于工作，在五人之下分设五个办公机构，分别称为第一（工字）、第二（财字）、第三（交字）、第四（农字）、第五（劳字）办公室。(44)五方面领导人有权召集政府有关部门负责人开会，并将结果直接向中央人民政府主席报告。政务院总理周恩来不在五方面领导人之内，总理办公室仅负责办理有关财经部门五个方面的联系及协调事项。
（三）大行政区党政机构的撤销
1954年6月，在召开全国人民代表大会前夕，中央人民政府委员会第32次会议正式通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。决定指出，国家计划经济建设，要求进一步加强中央集中统一领导。为了中央直接领导省市以便于更能确切地了解下面的情况，减少组织层次，增加工作效率，克服官僚主义；为了节约干部加强中央和供给厂矿企业的需要，并适当地加强省、市的领导，撤销大区一级的行政机构是完全必要和适时的。与此同时，自革命战争年代延续下来的六个中央局也相应撤销。(45)
各大区中央人民政府行政委员会和中央局的撤销，使得中央人民政府的组织结构和职权范围再次发生变化。随着大行政区党政机构的撤销，自新中国成立以来形成的由大行政区代表中央领导和监督地方政府的过渡状态正式结束。中央政府对省市等各级地方政府的直接领导加强，中共中央也加强了对省、自治区、直辖市党委的直接领导。(46)
(1) 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17分册，中共中央党校出版社1992年版，第146页。
(2) 参见《人民日报》，1949年10月1日。
(3) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第17页。
(4) 马永顺：《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版，第5页。
(5) 《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第142页。
(6) 作者根据相关资料统计。
(7) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第24页。
(8) 《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第142页。
(9) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第24页。
(10) 《董必武选集》，人民出版社1985年版，第247页。
(11) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第13—14页。
(12) 同上书，第202页。
(13) 《中华人民共和国经济档案资料选编（1949—1952）》，中国城市出版社1990年版，第609—610页。
(14) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第197页。
(15) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第45页。
(16) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第30页。
(17) 林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第318—319页。
(18) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第21页。
(19) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第28页。
(20) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第255页。
(21) 《中华人民共和国史编年》1949年卷，当代中国出版社2004年版，第664页。
(22) 《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第174—175页。
(23) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第33页。
(24) 中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第3卷，中央文献出版社1989年版，第508页。
(25) 《建国以来刘少奇文稿》第5册，中央文献出版社2008年版，第338页。
(26) 洪承华、郭秀芝等编：《中华人民共和国政治体制沿革大事记1949—1978》，春秋出版社1987年版，第82页。
(27) 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第572—576页。
(28) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第38页。
(29) 庞松：《毛泽东时代的中国》第1卷，中共党史出版社2003年版，第400页。
(30) 徐悦：《试析一九五二年至一九五四年中央行政体制的调整》，《中共党史研究》2011年第6期。
(31) 《列宁全集》第35卷，人民出版社1984年版，第555页。
(32) 数据来源参见《中华人民共和国经济史》上卷，经济科学出版社1999年版，第269页。
(33) 《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第142页。
(34) 徐悦：《试析一九五二年至一九五四年中央行政体制的调整》，《中共党史研究》2011年第6期。
(35) 参见《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第460、513页。
(36) 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第309页。
(37) 徐悦：《试析一九五二年至一九五四年中央行政体制的调整》，《中共党史研究》2011年第6期。
(38) 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第269页。
(39) 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第67—71页。
(40) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第59页。
(41) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第59页。
(42) 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第180—181页。
(43) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第61页。
(44) 1953年9月，为加强对资本主义工商业社会主义改造的领导，中央决定任命李维汉为中财委副主任，并增设中财委第六（资字）办公厅。
(45) 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第五册，中央文献出版社1993年版，第317—318页。
(46) 徐行编著：《新中国行政体制的初创》，当代中国出版社2013年版，第57页。