导论
一、行政体制及行政体制改革的含义
学者们对行政体制有不同的理解。试举几例：行政体制是行政机构的设置、行政职权的划分及其运行等各种制度的总称。(1)所谓行政体制，是指在国家行政管理活动中，所采取的基本组织结构形式和基本制度与方法等的统称。它包括行政权力体制、政府体制、行政区域体制、行政官员任用制度。(2)行政体制是指国家行政机关的管理体制，是行政机关系统内的权责配置、组织架构以及运行等各种关系和制度的总和。在国家权力结构上，行政体制是相对于国家立法、司法体制而言的。(3)还有学者认为，行政体制是体现行政制度的具体运行机制，行政体制从属于政治体制。(4)综上所述，行政体制包含行政职能结构、行政权责结构、行政组织结构、人事行政制度和各种运行机制等多种要素构成的一个有机整体。一般而言，行政体制亦称行政管理体制，是“体”（行政主体）与“制”（行政制度）的组合，它是规范化、结构化、制度化的行政关系与相关政治关系的体现。它是国家政治体制的重要组成部分。行政体制改革则是对构成行政体制的各要素以及它们之间关系的革新，主要包括政府职能转变、行政组织调整、行政权责的重新划分等方面。
二、行政体制改革的必然性
行政体制改革具有必然性。从大的方面讲，行政环境的变化要求行政体制变革，而行政环境是指影响行政活动的自然、社会、文化、心理等各种因素的总和，有什么样的行政环境，就需要相应的行政体制去适应和发挥作用，当行政环境发生了变化，行政体制也要相应地发生改变。正如里格斯提出：“农业社会是一种融合性的行政模式，工业社会是一种衍射性行政模式，从农业到工业的过渡社会则是一种棱柱型行政模式。”(5)在专制制度之下，行政体制是一种统制型体制，在民主制度之下则是一种服务性行政体制，而计划经济体制要求全能政府与之相适应，市场经济则要求有限政府与之相适应，经济全球化要求一国行政适应国际惯例（尤其是在投资、贸易管理方面），紧急状况下则要求行政体制能够做出应急反应。
机构设置是行政体制最直观的表象，机构的撤销、合并等也是行政体制改革较为容易的切入口，机构的多少直接反映行政体制的精干与否，机构设置过多，部门林立，给人的感觉是体制臃肿、运转低效，成本居高。因此，精兵简政成为行政体制改革的首选，新中国前三十年行政改革主要是在这一点上做文章。机构承载着整个行政体制的运行，机构及其工作人员成为行政的主体，能够发挥主观能动性。正如帕金森定律所揭示：当官的人彼此之间是会制造出工作来的，他们总是希望不断地补充人手。因此，政府机构像一架机器，从一个简单的机械成长为功能庞大、结构复杂的机械。遗憾的是，这台复杂的机械迟早会成为体制的累赘，需要更多的补给而增加行政成本，因根深蒂固而成为创新的阻碍，因内部环节过多而降低行政效率，而此时进行行政体制改革成为必然的选择。政府职能反映政府的职责和功能，体现政府在现代社会所起的作用，不同的职能定位直接影响行政体制的运行功效，如果把政府看成是社会的主导，主宰着民众的生老病死等一切，并控制国家的政治、经济、文化、社会等一切领域，这样的政府是无所不包的全能的政府，高度计划经济体制时期我们的政府就是这样的。政府管了太多不该管、也管不好的领域（比如企业的生产经营），由此出现机构林立庞大的政府以及一些领域的混乱无序，整个社会缺乏活力和创新。除政府作为社会活动的主体之外，市场、企业、第三部门等主体在社会活动中也可以且能够承担一定的责任，政府不能取代其他主体的作用与地位。在理顺政府与市场、政府与企业、政府与中介组织等关系中必然要求政府职能转变与行政体制改革。
行政责权划分也是行政体制改革的重要领域。行政责权划分包括横向划分与纵向划分。横向划分是指责权在同一层级政府不同职能部门之间的划分；纵向划分则是指行政责权在中央、地方政府之间的划分，即中央与地方的关系。行政责权划分的要求是构建清晰、匹配的责权关系，避免重复、重叠、交叉、空白等现象。行政责权的划分不是一件轻而易举的事情，它既涉及财权、事权、人事权的划分，也涉及决策权、执行权与监督权的划分。此外，由于国家事务与社会公共事务的复杂性与广泛性，处理起来往往需要几个部门、几级政府的协调配合，这一点做起来也是有难度的。长期以来在行政权责划分上要么出现权责不一致而导致的问责困难，要么出现责权划分不科学、不合理出现的推诿与扯皮，还有就是政府部门分工容易而协作困难。解决这些问题的途径就在于行政体制改革。
70年只是人类历史长河的一瞬间，但是在世界东方的中国所发生的一切吸引全球的目光。从新中国的成立到社会主义建设，从改革开放到全面建成小康社会，一幕幕波澜壮阔的革命、改革、建设、发展的社会实践正在上演。中国人民的命运发生深刻改变，从积弱积贫到全面步入小康，这一伟大的成就令世人瞩目。改变人类命运的不是其他什么东西，而只能是我们自身的努力。70年里中国发生翻天覆地的变化，其中值得一提的是行政体制的改革与创新。可以毫不夸张地说，行政体制改革与每个人的工作、学习、生活息息相关，在民主政治的大框架下，我们每个人对此有建议、参与、监督、批评的权利，目的是通过广泛的公众有序参与，更好表达民意、集思广益、出谋划策，探寻这一属于上层建筑领域的人类实践的规律性。从亚里士多德撰写《政治学》之时，人类已经开始对这一问题进行系统探索，直到今天，对这一问题的认识和发现还在继续，没有止境。
三、行政体制改革要处理好的关系
行政体制改革必须首先处理好官与民的关系。中国有两千多年的专制传统，在专制政治下，官与民是统治与被统治的关系。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，君权神授，官权君授。官员手握权柄，掌管生杀大权，统治辖区内的百姓，官与民是上与下、大与小、主与奴的不平等关系，官员高高在上，作威作福，百姓匍匐于地，日夜劳作以奉养官员。以专制君主为首的官员集团长期的剥削和压榨，官与民形同陌路、势同水火。新中国的成立揭开了中国人民历史的新篇章，官与民的关系也发生大逆转：民是主，官为仆。新中国的旗帜上高扬一切政府及其工作人员都是为人民服务的主张，权为民所赋、情为民所系、利为民所谋，是执政党的宗旨和准则。这就为跳出“历史的周期律”奠定了理论基石。人民是国家和社会的主人，是一切公权力的来源。政府是为人民的幸福生活服务的，这就意味着，作为主人，在管理国家事务与社会公共事务过程中，人民行使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利。人民民主是社会主义的生命，国家保障人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权的行使。现代行政体制保障官员为人民服务，对人民负责，接受人民监督。
良好的行政体制要妥善处理政府与市场的关系，将二者的作用最大限度发挥出来。新中国认清政府与市场的关系用了将近70年的时间。前30年取得不少成绩，但全能主义的管理方式存在这样那样的局限，造成商品短缺与经济生活缺乏活力。
改革开放后，人们开始重新审视市场与政府的关系。邓小平敏锐地提出，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。(6)这既意味着，社会主义并不排斥市场，计划与市场都是发展经济的手段，社会主义国家也要搞市场经济。这无疑是对政府与市场关系全新的创见。沿着这一思维，人们开始认识到，在资源配置这一攸关国计民生的重大问题上，市场机制的作用最初是重要的、再到基础性的、再到决定性的作用。可以说认识一次比一次深刻。尤其是党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，要大幅度减少政府对资源的直接配置。市场通过价格信号、供求关系、等价交换、公平竞争等机制，能够实现对资源的高效配置，而且这种配置效率是政府难以企及的。市场这只“无形的手”能够做到人们在追求自身利益的同时提升他人利益和社会公共利益。但是市场不是十全十美的，市场也有失灵，比如外部性问题、信息不对称问题、机会主义与道德风险、分配的不公平等。面对市场失灵，政府可以发挥其作用来加以弥补。比如保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕。
党政关系也是行政体制改革的重大领域。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是中国行政体制改革的重要特征。中国共产党具有双重的地位与属性：既是领导党，也是执政党。说它是领导党，就是我们通常所讲的“党政军民学，东西南北中，党领导一切的”，上至国家政权机关（立法机关、行政机关、监察机关、司法机关等），下至村民自治组织。究竟什么是党的领导？新中国建立之初，一些重要领导人就提出党的领导是政治领导；党和国家机关之间不是上下级关系，党不能直接对政府发号施令。党的领导是通过把党的意志上升为国家意志、然后贯彻执行的方式得以实现。上升为国家意志是实现党的领导不可省略的关键环节，也是党的领导合法性的体现。换句话说，党的领导要通过党的执政来实现。
行政体制改革还需处理好中央与地方的关系。中国是一个有两千多年历史的高度中央集权的单一制国家。中央因为处理的事情过多（很多原本是地方的事务）而对很多问题无暇顾及，地方滋生等、靠、要的思想而缺乏积极性。从1994年财政改革、中央与地方分灶吃饭开始，中央与地方在财务上相对独立、地方有了一定的财政自主权。这样的好处是通常我们讲的发挥中央与地方“两个积极性”。
行政体制改革中的人治与法治关系涉及政府处理公共事务的理念以及方式方法问题。中国有一个根深蒂固的人治的观念。比如在一些乡村出现交通事故，车主不是找警察而是找关系来解决。在人治的观念下，老百姓总是对未来的预期感到不确定，原因在于即使自己在法律上占优势，但如果碰到一个徇私枉法的官员，他就会将有理的一方说成无理的，将无理的一方说成有理的。老百姓心目中人治观念根深蒂固，行政行为缺少严格的法定程序，带有很强的随意性与无序性。人治环境下不缺乏法律，而是法律缺乏权威：要么是摆设（有法律而不依照执行），要么可以随意突破。官员的意志和权力大于法律。建设法治国家，需要形成依法行政的环境和氛围。一是处理公务有宪法或法律的依据，如果没有法律依据则不能采取行动，这是最基本的法制观念。比如处理中央与地方的关系、行政部门与其他部门的关系，做出重大的行政决定等，必须有明确的法律依据。二是行政行为按照法定程序实施。先做什么、再做什么；提交哪些必备资料；哪些需要预先审批；行政的过程与结果尽可能公开、公平、公正。尤其是在行政审批、行政强制、行政处罚等具体行政行为要按照规范的程序办理。三是官员对法律有敬畏之心，法律在他们的心目中有很高的权威性。官员只有敬畏法律，他才能严格的依法处理公务。官员地位越高，权力越大，越要遵守宪法和法律的规定。以此为下级官员做出表率。官员依法行政，对老百姓也起到一种示范作用，老百姓也逐渐形成学法、用法、守法的良好习惯。四是对于种种违法行为必须依法严格追究其法律责任。如果违犯宪法与法律没有受到法律的惩处，法治就会在人们心中被视为无物。法律的威信也无从建立。只要有一次违法行为没有受到查处，就会产生几十次、上百次甚至上千次的违法行为，依法行政也就荡然无存。法律要成为带电的高压线或熊熊燃烧的火焰，任何人触碰它，会给他带来痛彻心扉的负效应。
回顾新中国成立70年来我国历经多次行政体制改革，在政府理念、职能体系、行政方式、治理能力等方面取得了突出成效，但行政体制改革还存在诸多问题，在复杂的国内外环境中面临巨大挑战。因此，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，研究新中国成立70年来行政体制改革的逻辑、样态与演进方向等问题，对于实现国家治理体系与治理能力现代化，推进中国特色社会主义伟大事业具有重要意义。中国行政体制的改革与发展已历70年，这波澜壮阔的实践留给人们深深的思考与探索，将这一宏大的历史画卷展现出来是学者光荣的责任与使命。要系统研究70年行政体制改革的演变过程，总结其经验，探寻未来的发展方向，不是一件容易的事情。为此，本书将按照时间顺序描述新中国成立70年以来行政体制改革的理论与实践。
(1) 黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第70页。
(2) 张永桃主编：《行政管理学》，南京大学出版社2002年版，第502—503页。
(3) 马庆钰、任进主编：《中国行政体制与公务员制度》，国家行政学院出版社2014年版，第9页。
(4) 李琪：《行政体制的内涵、构成及其与政治体制的关系》，《社会科学战线》1990年第2期。
(5) ［美］里格斯：《行政生态学》，台湾商务印书馆1982年版，第102页。
(6) 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。