第一节 1949年第一届中央人民政府成立与中央二级行政体制形成
一、第一届中央人民政府成立
1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届第一次全体会议胜利召开。会议选举产生63人组成的中央人民政府委员会，180人组成的中国人民政治协商会议第一届全国委员会。会议选举毛泽东为中华人民共和国中央人民政府主席，选举朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗六位副主席。周恩来、陈毅、贺龙、李立三、林伯渠、叶剑英、何香凝等56人当选为第一届中央人民政府委员。(2)
1949年10月1日下午，在中央人民政府委员会举行的第一次会议上，中央人民政府主席、副主席以及全体委员宣誓就职。周恩来被任命为中央人民政府政务院总理兼外交部部长，毛泽东被任命为中央人民政府人民革命军事委员会主席，朱德被任命为中国人民解放军总司令，沈钧儒被任命为中央人民政府最高人民法院院长，罗荣桓被任命为中央人民政府最高人民检察署检察长，林伯渠当选为中央人民政府委员会秘书长(3)。同日，盛大的开国大典在天安门广场隆重举行，它标志着新中国从此诞生。
二、政务院的成立及其内部机构设置
《共同纲领》和《中央人民政府组织法》为中央人民政府政务院（国务院前生）确立了基本原则和组织结构。周恩来作为政务院总理，主持政务院事宜。当务之急是组建政务院、配备领导干部和工作人员、设置内部机构。首先撤销1948年组建的华北人民政府，参照华北人民政府设置行政管理体制，扩建政务院各个部门。并从其他大行政区抽调一部分得力干部加强和充实政务院各部委。周恩来在《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》报告中明确了政务院结构和职权。政务院由总理1人、副总理4人、秘书长1人和政务委员15人组成，政务院接受中央人民政府领导。战争时期，军事方面不属于政务院而属于人民革命军事委员会。政务院作为国家管理机构的首脑部门，包括很广泛。不仅有它所属的各部、会、院、署、行，还有指导各行政部门的三个指导委员会，另外还设有人民监察委员会。(4)
根据《中央人民政府组织法》，政务院形成了4个委员会和30个部、会、院、署、行的行政组织体系。四个委员会分别是政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会。政务院下设30个专门行政部门，重点在财政经济，其次是文化教育。(5)政务院30个内设机构分别是：内务部、外交部、情报总署、公安部、财政部、人民银行、贸易部、海关总署、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、文化部、教育部、科学院、新闻总署、出版总署、卫生部、司法部、法制委员会、民族事务委员会、华侨事务委员会，此外还设秘书厅。
政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会5个部门的工作；
财政经济委员会指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署等16个部门工作。
文化教育委员会指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署以及出版总署6个部门的工作。
人民监察委员会在华北人民政府监察部基础上组建而成。主要监督全国各级行政机关及其工作人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家利益，并纠举其中违法失职的机关和人员。
中华人民共和国第一届中央政府一个重要特征是，容纳了大量爱国民主党派和各界进步人士，是高素质、高效率、精明强干的政府。从当时中央人民政府最高领导层来看，6名副主席中有3人（宋庆龄、李济深、张澜）是党外人士。在中央人民政府56名委员中，党外人士27名，所占比例近50%。政务院的人事安排也体现这一特点，在4名副总理中，党外人士2名（郭沫若、黄炎培），比例达50%，在15名政务委员中，党外人士9人，比例达到60%。(6)
三、中央人民政府下辖政务院的二级行政体制的形成
在新中国成立初期，《共同纲领》《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》等几个纲领性的文件为新中国中央政府提供了基本的组织框架，并对国家政治制度及国家最高权力机关和国家最高行政机关的归属及其相互关系作出了明确的规定，在这些重要的纲领性文件指导下，新中国成立了中央人民政府下辖政务院的二级中央行政体制。(7)
所谓中央人民政府下辖政务院的二级中央行政体制，是指中央人民政府是最高级行政机关，而政务院是第二级中央行政机关，接受中央人民政府领导，由此形成二级中央行政体制。这里涉及中央人民政府委员会的双重属性：既是国家最高权力机关，又因行使部分国家行政权力而成为最高行政机关。根据《共同纲领》，新中国中央人民政府是由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院以及最高人民检察署共同组成，这样一来，政务院与其他三个国家机构都隶属于中央人民政府委员会之下。它们之间各司其职、各负其责，互不统属，是相互平行的关系。根据我们民主集中制原则，在中国人民政治协商会议闭幕期间，中央人民政府委员会是国家最高权力机关，同时也是新中国的国家元首。(8)需要说明的是，中央人民政府委员会又具有国家最高行政机关的属性。这是因为新中国成立之初，国家各项制度都处于草创阶段，中央政府在华北人民政府基础上组建完成，一定程度上沿袭了华北人民政府的组织结构及其特征，中央人民政府委员会与政务院存在一部分职权重叠，国家权力机关也分担了行政机关的部分职能。(9)比如，在1952年，为了加强国民经济的计划工作，中央人民政府委员会第19次会议正式决定，在中央人民政府内增设国家计划委员会。国家计划委员会直属中央人民政府，是与政务院平行的机构，其职权是全面主持国民经济计划的编制和实施，指导中央一级各经济部门和文教部门，以及各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会和制定经济文化事业的年度计划和长期计划。这也表明了当时中央人民政府行使部分行政权力。
就政务院而言，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，“中央人民政府组织政务院，以为国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作”。关于政务院的名称，原来有人主张用国务院，但国务院包括军事，不太合适，有人主张用行政委员会，但中央人民政府委员会是委员会，最高行政机关下还有指导性的委员会一级，其下还有各种委员会，这样名称容易混淆。至于部长会议或部会长会议也不合乎我们的实际，在我们的最高行政机关中，部长不一定是政务委员，所以最后我们仍采用了政务院的名称。(10)在实际工作中，政务院具有提案权、统一领导各级地方人民政府的工作，发布决议或命令，任免官员等行政基本职权，但政务院的职权要小于国务院，最明显的是不设国防部，而是在中央人民政府设立人民革命军事委员会。
因此，新中国成立初期实行的是由中央人民政府下辖政务院的二级中央行政体制，它表明中央人民政府委员会与政务院都具有行政权力，管理国家事务与社会公共事务。