第2章 国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵

党的十九届四中全会明确提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”正确地把握国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵，科学认识其各个要素之间的内在联系以及现代化的基本要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。

何谓国家治理体系

国家不是“君权神授”，也不是上天所赐，而是人类社会发展到阶级社会的产物，是阶级统治的工具，是上层建筑的核心。马克思主义按照社会各阶级在国家中的地位，即所谓国体，国家可以分为剥削阶级国家和无产阶级国家两种基本类型，前者又有奴隶主阶级专政国家、封建阶级专政国家和资产阶级专政国家三种形态。其基本特征是：国家是一种特殊的公共权力机关，构成这种权力机关的主要工具是常任官吏、军队、警察、法庭、监狱等，军队是国家的主要成分；按地域来划分国家统治下的国民；依靠征收赋税维持国家权力机关运转。其基本职能是：对内调整阶级关系，化解社会矛盾，巩固经济基础，维护阶级统治；对外防范外敌入侵，调整国家关系，保卫本国利益。

国家不是永恒的。随着生产力发展，人类将从阶级社会过渡到无阶级社会，随着阶级的消失，国家也将自行消亡。无产阶级国家是从阶级社会到无阶级社会的必经之路。正如马克思所说，在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者到后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政。

我国是人民民主专政的社会主义国家。我国宪法明确规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政是新型民主和新型专政的国家制度，是对人民实现民主和对极少数敌对分子实行专政的有机统一。其实质是无产阶级专政。

“治理”一词，源远流长，内涵丰富。在我国，按照字典解释，“治理”主要有四种含义：一是管理，统治。如荀子说，“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”。二是道理。如清朝严有禧谈到蒋德璟时说，“其言颇达治理”。三是政绩。如汉献帝说，“玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎？”四是处理，整修。如治理河流。在国外，“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。1989年，世界银行首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”被广泛应用，其基本含义是指在既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。其目的是最大限度地增进公共利益。如罗西瑙认为，治理是指一种由共同目标支持的管理活动，其主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。并认为，“治理”与“统治”既有联系也有区别。二者的共同点是：都需要权威和权力，最终目的都是为了维持正常的社会秩序。区别在于：一是统治的主体是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，包括政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。二是统治的权力运行是单一的、自上而下的过程，治理则是多元的、上下互动的过程。三是统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家，治理所涉及的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。四是统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。

我们认为，治理是指国家和非政府组织、公民依据规律、法律、制度、规则、共识、认同，采取经济、政治、法律、民主、合作等方式，引导、协调、处理国内甚至国际关系，实现公共利益最优化的过程。这意味着：治理的主体有三大类，一是国家，二是非政府组织，如社区、社会组织、企业等，三是公民，这三类主体密切相关，相互合作；治理的依据是规律、法律、制度、规则、共识、认同；治理的方式主要是经济、政治、法律、民主、合作等方式；治理的对象主要是国内经济、政治、文化、社会、人与自然等关系，也可以是国际关系；治理的目的是实现公共利益最优化；治理的运作是一个不断推进的过程。

治理不同于管理，更强调系统性、法治性、源头性和综合性。正如习近平总书记所说，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。

治理会失去效率，因而就有治理失效与善治的问题。善治的基本特征是：法度严明、官吏清廉、效率很高、服务良好。俞可平把善治的要素归纳为：合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性，即政府信息的公开和透明；责任性，即人们应当对自己的行为负责；法治，即法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文；有效，即管理有效率；参与，即公民参与政治、社会等生活；稳定，即国内和平、生活有序、居民安全、公民团结、公共政策连贯等；廉洁，即政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。[1]

国家治理是指一个国家运行的制度、体制和机制。在不同的国家，国家治理有不同的表现。高小平把我国国家治理的表现归纳为：党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一，法治与德治的统一，管理和服务的统一，常态管理与非常态管理（风险管理、应急管理、危机管理）的统一。[2]

国家治理体系是指国家的制度体系。其实质是通过国家、社会和个人的协同共治，实现公共利益最优化。在我国，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

这种治理体系，不是政治制度上的“飞来峰”，不是简单延续我国历史文化的母版，不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践的再版，也不是国外现代化发展的翻版，而是马克思主义治理思想与中国实际和时代特征相结合的产物，是中国共产党人的伟大创造，是历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，追求的是社会公平正义和人民福祉，是具有中国特色的国家治理体系。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。”

这种治理体系的主要内涵包括：中国共产党的领导；国家的制度、法律、法规；治理的体制机制。其中，党的领导处于核心地位，正如习近平总书记所说：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”

影响国家治理能力的要素

能力是从事工作的本领和水平。如古人说：“民进则欲其赏，退则畏其罪，知其能力之不足也！”能力有大小之分。如毛泽东说：一个人能力有大小，但只要有这点精神，就是一个高尚的人。能力有多种多样的类型，如注意能力、观察能力、分析能力、综合能力、判断能力、理解能力、记忆能力、沟通能力、想象能力、实践能力等。

国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面。也可以说是国家治理主体，遵循治理规律，运用国家制度、法律、法规，管理社会各方面事务的本领和水平。这是一个复杂的能力体系。从主体来说，有党的治理能力、国家的治理能力、社会组织的治理能力，也包括个人的治理能力。从范围来说，有治理国内事务的能力、治理国际事务的能力。从对象来说，有治理经济能力、治理政治能力、治理文化能力、治理社会能力、治理生态文明能力、治理党的能力等；也可以分为，改革发展稳定能力、内政外交国防能力、治党治国治军能力等。每一种治理能力又是一个复杂的系统，有特定的含义和多种类型。如党的治理能力，指党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领和水平。有不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、建设生态文明的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力、推动构建人类命运共同体的能力等具体类型。

国家治理能力决定着国家治理的成效。国家治理能力强，国家治理成效就好。国家治理能力弱，国家治理成效就差。纵观中国历史，文景之治、开元盛世、康乾盛世等，都显示出了较强的国家治理能力。改革开放以来，我国生产力发展、生产关系完善、综合国力增强、人民生活改善，都显示出我国国家治理能力的提高。

影响国家治理能力的要素很多，从不同的角度来看，可以进行不同的分类。如内因和外因、主观原因和客观原因等。主要来看，有以下几个方面：

一是国家治理主体状况，主要包括价值观、知识、文化、经验、勇气、主动性、独立性、创造性等。一般来说，价值观越科学，信仰越坚定，知识文化水平越高，经验越丰富，创新勇气越大，等等，治理能力越强。

二是遵循治理规律状况。治理规律是进行国家治理必须遵循的基本原则，包括治理自身的规律和治理对象自身存在的客观规律，如治理市场，需要遵守治理主体的运作规律，还要遵守价值规律、供求规律和竞争规律。从一定意义上讲，国家治理能力是国家治理主体遵循、运用治理规律的本领和水平。越遵循规律，治理能力越高。

三是国家制度、法律、法规的状况。国家制度、法律、法规是国家治理的基本依据。国家制度、法律、法规越科学，国家治理主体对其越熟悉，运用得越熟练，国家治理能力越强。

四是国家治理对象的状况。从一定意义上说，国家治理能力是国家治理主体在与客体相互作用过程中体现出来的本领和水平。国家治理对象尤其是其中的主要群体，知识文化水平越高，越遵守法律法规，对治理主体认知程度越高，国家治理主体与客体的相互作用越有效，国家治理能力越强。反之，则越弱。

五是国家治理目的。国家治理目的决定国家治理能力发挥作用的方向。国家治理目的越正确，越符合社会公众的利益，治理能力表现得就越强。在我国，国家治理目的越符合广大人民群众的根本利益，越能够把广大人民群众的根本利益与眼前利益结合起来，越能表现出较好的国家治理能力。

六是国家治理的经验。实践出真知，国家治理主体治理国家时间越长，治理实践越丰富，经验越多，治理能力就越强。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，完善和发展我国国家制度和治理体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则，不能照抄照搬他国制度模式，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，坚定不移走中国特色社会主义道路。

上述因素，相互联系，相互影响，相互作用，共同决定着国家治理能力的强弱。正确地认识上述因素，并不断地加以系统改进，可以大大提高国家的治理能力。

国家治理体系和治理能力现代化的深刻内涵

国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。作为国家治理的两大基本要素，一方面相互区别：前者指国家治理的制度体系，后者指国家治理的本领和水平；前者为国家治理提供保障，后者决定国家治理的成效。另一方面相互联系：它们的目的一致，都服务于公共利益最优化；两者相辅相成，治理体系完善，治理能力就会提高；治理能力提高，治理体系才有可能更好地发挥效能；两者统一于国家治理之中，统一于国家治理现代化之中。

现代化是用来描述现代社会变迁的范畴，人们对它的认识并不完全一致。有的把它看作产业化、城市化，有的把它看作文明的一种形式，是价值观、生活方式等的变化过程。一般来说，现代化是在现代科学技术的推动下，人类社会从农业社会到工业社会、从封闭到开放、从传统文明到现代文明变迁的过程。内容包括经济现代化、政治现代化、社会现代化、文化现代化等，体现在生产力、生产关系、经济基础、上层建筑等各个方面。

国家治理体系和治理能力现代化，一是指国家治理体系现代化，二是指国家治理能力现代化，可以简称为治理现代化。由于它是我们党提出的新范畴，目前人们对它的认识尚不完全一致。许耀桐认为，治理现代化就是要更加科学、民主，同时也要更加制度化、规范化、程序化。[3]温宪元认为，国家治理要现代化，首先要科学化、民主化、制度化、规范化、程序化。[4]刘元春认为，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就意味着原来管制型政府、投资型政府要向服务型政府、开放型政府转变，要使权力在阳光下运行，在制度框架内运行。[5]江必新认为，所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。[6]胡鞍钢认为，国家治理现代化意味着制度法律等作为现代政治要素不断地、连续地从低级到高级突破性的变革。[7]俞可平认为，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准：其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。[8]肖江认为，实现“四个现代化”主要是在经济技术层面赶上世界，避免被“开除地球球籍”；推进国家治理体系和国家治理能力现代化，则是要充分地发挥中国特色社会主义的制度优势，更好地集中力量办大事，让经济和社会发展更好地满足人民群众的新需要。[9]

我们认为，国家治理体系和治理能力现代化是从传统治理走向现代治理的过程和结果。对我国来说，特指从计划经济体制下的管理走向社会主义市场经济体制下的治理、从封闭条件下的管理走向开放条件下的治理的过程和结果。其标准是变化的。从目前来看，大致有以下标准：

一是治理价值理念的现代化。主要是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为灵魂，以富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观为理念，并把其贯彻到国家治理的全过程。

二是治理主体的现代化。主要是治理主体遵循治理规律，依法治理、民主治理、程序治理、公正治理、文明治理。

三是治理制度机制的现代化。主要是治理的制度科学先进，法律法规健全，运行机制科学完善，符合现代文明的要求。

四是治理方式的现代化。主要是借助现代科学信息手段，运用法律、协商、民主、合作等方式进行治理。

五是治理对象的现代化。主要是治理对象文化水平、素质的提升。

六是治理效率的现代化。主要是治理有效，形成总体效应，取得总体效果，制度优越性得到充分发挥，实现公共利益最优化，实现人民对美好社会生活的向往。