三、发达国家行政规制改革的基本情况与特点

（一）发达国家行政规制改革基本情况

1．美国的行政规制改革

美国联邦政府规制最早可追溯到1887年成立的州际通商委员会（ICC）。该委员会通过制定州际通商法等一系列法规，对企业投资铁路修建和线路运营进行严格管控，防止企业之间的恶性竞争，保证铁路运行价格稳定并减少资源浪费。随着1929年经济危机之后美国经济的大萧条，“凯恩斯主义”理论受到推崇，在罗斯福新政时期通过一系列强化国家对经济社会事务管制的法令，在这些法令执行中，美国逐渐把具有自然垄断性质的行业（如电力，煤气，电话等产业）以及关键部门（如公共服务，能源生产与分配经营，银行与金融活动）纳入政府管制的范围。到20世纪70年代，美国政府管制已延伸到经济社会生活各个领域。内容上主要有技能水平认定（如驾照）、资格资质证明（如从事特定职业能力资格证）；对有限资源配置使用的特许（如出租车的经营许可）；企业开办申领经营执照（如对事关系公众健康的餐馆经营执照申领等）。实践证明，一定规模的政府规制可以弥补市场经济的缺陷，部分解决经济危机带来的系列经济社会问题，但过度的政府规制会使得政府规制机构、人员、经费急剧膨胀和行政腐败的产生。过多的管制特别是事前审批损害了市场充分竞争、遏制了企业活力，助长了垄断行为。企业也为遵守不必要的规则而付出的额外成本。据统计从1964年到1974年，美国政府干预使得私营企业承受的损失与负担增加了50%。同时，政府官员为肆意扩大和增加管制特别是审批权力，而不惜违背公共利益并增加公民负担。这都导致了社会公众福利受损而对政府公信力带来极大挑战。为此，美国联邦政府在1975年取消了证券市场股票委托手续费的有关规定，拉开了行政审批制度改革序幕。

美国的改革分为两个阶段并呈现出不同的特点。第一个阶段是福特和卡特政府时期的“立法推进型”，主要是通过颁布新法对规制的内容和标准进行调整和放宽。第二个阶段是里根政府开启的“行政推进型”。先是由联邦政府行政机构成立放松规制小组，清理历年颁布的规制类的规章条例，向国会提出修正和取消建议，推动规制立法改革。以里根执政时期的1982年发布的第12291号行政命令为标志，美国政府加快进行了具有转型意义的新一轮规制改革。从这轮改革中体现的规律看，美国政府的行政审批制度改革经历了一个由外而内、由私人物品向公共物品或准公共物品领域的全面的、渐进式的改革历程。20世纪90年代，为了进一步适应经济社会需要，克林顿政府将放松管制政策逐步内化，通过放松行政系统内部管制，美国各级政府加快了对工商业放松规制改革进程，将行政审批制度改革推向深入。1997年美国通过了《航空业解除管制法》，取消了国内航空管理委员会大部分航空市场准入和价格管制，允许各航空公司根据利润原则自行制定票价、增加航班。此后，美国政府又相继放松了在石油天然气价格、汽车铁路运输准入、电力电化设备生产、银行金融领域准入的规制。管制放松改革收益每年估计在358亿—462亿美元。当前，美国行政审批改革具有明显的总统集权特征，整体政府改革所采纳的机制则是网络化协同治理形式。最为鲜明的特点主要有以下几个方面。

一是非常注重行政审批效益成本分析，把它作为规制设置与否的标准，以确保行政审批对市场和社会介入的科学性。据此，美国在行政规制改革中没有一味地减少行政审批，而是根据成本收益和绩效评估结果有增有减。对确需弥补市场缺陷和促进社会有序发展的领域，可以增设许可审批事项、内容和标准。例如美国行政审批重点保护是公民个人人身健康权益，甚至连美甲、按摩等都必须取得经营许可证。而对一般性法人注册登记和取得营业许可证的实质性限制被大量精简。但对于要取得特定行业市场进入的许可相对较难。同时，政府把加强事后监管作为了工作的重点。

二是精简放权和流程再造并重。在改革中一方面精简或放松大多数竞争性行业的经济性审批规制，一方面对社会组织放权，逐步将各类职业资格审查、价格监督、质量控制等政府规制的部分职能向社会组织转移。

三是拥有完整的流程再造和绩效评估机制，尤其注重利用现代科技创新管理方式和服务手段。这一特点集中体现在2012年3月开始的联邦政府基建项目审批制度绩效改革之中。在这一改革过程中，联邦政府成立了由国防部、内政部、交通部、国土安全部、环境保护署等10多个机构的副国务秘书或同级官员组成的联邦改进基建审批程序指导委员会，专门设置一名联邦首席绩效官，负责发布具体的行动指南、开发和评估计划方案的执行情况，每年向总统提交绩效报告并公之于众。此外，美国政府在规制改革过程中细化了明确审批部门的职责，对审批期限一般都有严格规定，避免审批部门之间由于权责界限模糊而推诿扯皮。

2．日本的行政审批制度改革

日本在战后确立了国家主导型赶超跨越式发展道路。为此，日本中央政府强大的行政官僚系统在经济复兴和发展中起到了牵引带动作用。如前所述，20世纪60年代，日本政府对于企业经济活动，对于公民个人行为以及政府内部事务的管制，达到了高峰，成为世界上为数不多的规制大国。日本当时的行政审批主要是行政机关对法律规定的一般禁止行为在特定场合对特定人解除禁止，如药店当铺的营业许可。与此相联系的还有特许和认可。特许是对公民设定其原本不拥有的权利或者权利能力的行政行为，如电气铁路等企业的经营许可。认可是指行政机关针对第三者的合同行为，共同行为等法律行为法律的效力确认的行政行为，如农地权利转移许可，类似于我国的行政机关的民事确认行为。这些经济管制活动为规范市场秩序、推动了日本经济腾飞起到积极作用，促使其在70年代后期经济总量就一跃成为世界第二。但随着市场机制发育和作用日渐成熟，过多对经济的管制和审批同样带来了阻碍经济活力、政府效率低下、资源浪费严重等问题。对此，日本政府进行了多轮较为彻底的行政审批制度改革。

日本推进行政审批制度改革，重视法律推动和保障作用。日本“行政过程论”理论代表人物大桥洋一认为“行政学的研究成果可以为行政法学提供重要的实证性分析素材，丰富行政法学的理论构成。将行政实务中行之有效的行政手法纳入立法，或者制定执行程度高的法律，实现立法与行政的良性互动，对于这些问题的研究亦是行政法学重要任务，对行政过程的实证分析必须与立法学保持紧密之关联与协作”。日本政府依据“行政过程论”理论，在行政审批运行中问题及改革方式探索上积极寻求立法推动和保障。1993年，日本制定了《行政程序法》《关于伴随〈行政程序法〉的履行而清理有关法律的法》。《行政程序法》将行政审批行为类型概括为许可、登记、核准、认可、出身等多种形式，并将行政机关的行政行为与当事人的申请界定为双向法律行为，将《行政程序法》覆盖行政审批事项的每个过程。1994年12月，日本制定了《行政改革委员会设置法》，根据该法律在内阁总理府设立行政改革委员会，主要从事行政审批改善、行政情报公开化和其他行政制度及运营改革的职责。1995年5月日本又制定了《地方分权推进法》，在内阁总理府设地方分权委员会，负责推进形成地方分权的总体计划。这样机构的成立和职责划分，推动了行政审批权力下放和根据各地情况掌控行政审批改革不同进展。据日本总务省统计，2008年度日本政府审批事项，共13869项，其中9808项为法律规定的审批事项，行政审批所涉及的法律多达494部，体现了以法律为中心的特点，剩余审批事项依据政令、公告进行。在改革中，日本通过一系列立法来规范行政审批类型和清理审批事项的标准并将之与机构改革相互配合。在改革中，日本重视引入社会参与机制、引入司法审查和司法救济制度等，将这些制度机制纳入相关法律规定。例如，法律对重要和必须保留的行政审批事项的批准条件、撤销条件、程序简化、期限压缩等都有详细规定。如法律规定对于不符合要求的审批申请，行政部门必须尽快通知申请方受理结果和需补充资料。在审批许可流程优化中明确，凡是政府职能交叉、重复的，只要是不涉及法律、法规的变动，按权责一致原则，应划归于其职能最相近、最匹配的一个行政部门等。此外，法律对行政审批实施产生的司法救济做了详细规定。行政审批相对人对审批结果不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，并给予审判结果获得国家赔偿。同时，日本政府充分利用电子政务特别是信息网络技术来提升行政审批效率。2000年底，日本制定了《建设高度信息通信网络社会基本法》, 2001年，制定了IT基本战略，推动信息化虚拟政府建设。通过电子政府网页，可以办理6404项申请申报审批手续。

日本通过几轮改革取得明显效果，诸如许可、认可、认证等需要审批事项逐年减少，流程进一步简化。在许多传统经济管制领域不再进行行政审批，而代之以市场机制自发调节。但在规制缓和过程中，通过对经验的总结，日本政府确立了经济事务“原则自由、例外审批”、社会性事务“最小限度保留”的审批原则。在某些领域不仅没有减少反而增加了行政审批控制。如在维护消费者权益方面，围绕修改后的“分期付款贩卖法”“特定商交易法”增加了16项审批事项，从而加强了对这些特定领域的事前管理。为保护消费者在住房质量方面的权益，特别增加了“指定住房建设瑕疵责任的保险法人”“申报住房贩卖瑕疵担保金”等21项审批事项。为促进能源的合理利用，对加盟经营方式加强了审批，增加了“申报任用和解任统管能源责任人”等40项审批事项。

3．英国的行政规制改革

英国是新公共管理运动的发起者之一。2011年推行和实施的行政审批制度改革中，英国放松规制力度是比较大的。在启动整体行政审批改革后，对国有企业的资金、人事、财务、投资、价格、经营、分配、采购等诸多管制审批已基本取消。此后2014年1月英国又掀起“挑战文牍”运动。该运动从政府整体文化变革高度，力图转变政府官僚作风的行政文化改革运动。其目的就在于审查、废除过时、负担沉重或过于繁复的监管规定，营造出宽松、和谐、高效、经济的市场环境，激发企业的创造力和持续的竞争力。在“挑战文牍”过程中，英国大幅度减少政府部门涉及监管的法律和法规数量。以英国环境食品和农业部为例，改革以来该部已经依法取消了28%、优化了35%的监管规定，简化了37%的审批流程，不仅减轻了政府监管和审批压力，还为企业每年可节省3亿英镑的合规成本。制度设计上并未专门成立相应的新机构，而是借助两个内阁委员会（监管政策委员会和减少监管二级委员会），通过具有跨部门职能的监管执行局和内阁办公厅来负责制定、协调整体政府改革目标和施行原则。在此基础上，再由内阁部长们按照行政改革的总方针的总要求，结合本部门职能所涉及的改革“议题”或“专题”以及与商界和公众磋商的结果，宣布响应“挑战文牍”运动的战略计划和执行手册并在规定的时限内，对自有监管规定和审批政策进行全面而综合的自我审查与完善。

4．加拿大、澳大利亚的行政审批改革

加拿大和澳大利亚同为英联邦国家，其改革过程中主要呈现出放权的特点。加拿大政府主要体现了政府内部纵向放权，澳大利亚政府体现了政府内部横向放权和向市场和社会放权。加拿大联邦政府于2012年3月开始推行的环评审批制度改革中采取了“等效放权”做法向地方政府放权。联邦政府颁布了《联邦—省政府环境监管等效条例》。根据置换和对等条例，只要省政府的环评流程能够满足《环评法》要求的效果，联邦政府就可以授权其代为审批。这种等效授权制度可以利用法律条例的方式，规定央、地之间的纵向跨政府协同结构，利用适度授权的形式，有效整合二级政府监管体制。这种政府内部纵向放权，大幅度提高国家环境审批的整体效能。以放权能够达到实效为标准而积极放权给地方的方式，既能减轻中央政府审批压力，地方政府也能充分发挥自身优势实现更优的管制效果。

而澳大利亚政府在行政审批改革中体现整体政府改革原则。例如在水域环评项目中，联邦政府不仅负责成立统一的环评机构，搭建跨行政环评平台，设定统一的环评流程和标准，同时还负责协调各州和地区政府横向放权，依法将各自境内的水域环评权力让渡给指定的唯一的环评机构，从而真正实现全国水域环评项目的集中审批服务。其中在水域近海石油项目审批流程改造中，澳大利亚不仅将原有的监管制度合而为一，还成功探索了集中审批运行机制，依法将州与地区的水域环境管理权力让渡给NOPSEMA，真正实现“一项议题、一个平台、一个机构、一次审批”的一站式审批服务。此外，澳大利亚政府还以建立企业自我监管机制和准监管替代政府传统监管方式等措施，实现政府向市场和社会放权，鼓励企业和社会自我管理、自我发展，通过治理创新改善政府与社会关系。

（二）西方国家行政规制改革主要特点

从美、日、英、加、澳等主要发达国家行政规制改革的具体路径和方案中，可以看到西方诸国行政规制改革基本特点。

一是改革没有完全相同的制度和运行模式。尽管各国在改革中都有着精简放权、提升效能、部门协调和集中审批等共同之处，但在具体步骤措施上都是依据本国国情特别是地方实际推行改革的。在行政审批制度改革的道路上通常都是渐进式的，在构建改革路径时各国都注重顶层设计、整体谋划和建立专业化改革的相关机构。

二是改革坚持简政放权与适当保留相统一，来巩固改革成效。各国在改革之初基本都确立了“建立管制的最少却最为有效的行政审批制度”的原则。

将大幅度减少不必要的经济类行政规制和科学灵活的设置社会性规制作为改革出发点。西方国家行政规制基本上可以分为两大类即经济性规制和社会性规制。其中，社会性规制一般是指对与国民生活密切相关的领域进行政府规制，其目的在于防止市场经济机制下，给国民带来的危害，消除经济活动的负面影响，如卫生保健、防止公共危害和环境保护、预防灾害、教育科学文化等领域。目前，西方国家依然保留了大量各种类型的社会性规制，有保护公民身体健康的、有维护消费者利益的、有保证产品质量的、有空气净化方面等等。为促进政府规制与竞争市场间的良性互动，市场经济国家更愿意选择运用市场手段实现外部性问题的内部化解决，一旦找到外部性问题内部化的途径就放弃行政审批，例如实施排污权交易制度，因为行政审批更多的是被当作法律制度而非经济制度。在改革中，西方国家政府一方面减少对经济活动的干预，尽量减少不必要的经济性规制，并充分发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，促进社会自律和市场自发调节。另一方面以维护公共利益为核心，对市场机制调控无效或不愿涉及的重大公共利益和社会秩序方面，政府严格履行社会性规制管制责任。当然，在总体放松规制的大背景下，西方国家也适度放松了一般性社会性规制，在坚持必要的、最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。但是关乎国家安全、人民生命、财产安全方面社会性规制反而得到加强。这方面，美国、日本等都是典型例子。同时对政府强化管制的领域要实行事前事中事后全程监管。以美国为例，对行政审批事项取消后的特定领域，联邦和各州政府并不是放任不管，而是通过法律、制度、政策等手段进行宏观调控，强化事后监管和政务服务。此外，还非常重视发挥社会组织的作用，以社会自治功能的充分发挥替代部分政府管制。这也是建立管得最少却最为有效的行政审批制度的基础。

三是建立成本收益评估为标准的行政审批事项设定机制。美国、英国等西方国家不仅对行政审批事项设定可行性定性分析，还要运用经济评估方法论证其必要性、合理性及其运行成本、社会收益，也就是注重定量研究。英国“挑战文牍”运动中，制定了“一进一出”进而“一进二出”的严格的审批原则。该原则要求各大部委在审查、削减、完善旧规定或引进新的监管要求时，必须衡量新的举措能否为商业节省至少高出成本一倍或二倍的资金价值，否则就得不到中央批准。保留的审批事项必须证明，在理性上是必要的，社会能够获得正效益，且运行成本低廉。

四是在改革中不断丰富审批制度的运行机制。改革中西方国家注重积累了一系列有价值的经验机制。这些机制的总结和提炼更加强化了政府行政资源、公共事务管理权力的整合、创新和责任，促使现代行政规制特别是行政审批实施更为高效便民，提升了政府依法审批和依法监督的整体能力。从具体的运行机制上来看，简要地说主要体现在：一是创建集中审批机制并运用信息网络技术。其目的是为了建立精简、完整、透明和有效的行政审批流程、程序，提高行政服务效能。二是强化改革政策措施的协调机制。尽管西方各国存在联邦制和单一制等不同组织形式，但中央政府做出改革某一政策决定或规定，能够按照整体政府理念实现跨部门协调运作，持续、系统、全面推进直至达到改革最佳模式和理想状态。三是创立和完善审计问责评价机制。通过该机制的创立，来衡量减少政府监管和简化审批流程后企业负担是否减轻，从而完善规制改革中的流程再造和优化。四是行政审批制度改革必须依法进行，重视法治在政府改革中的引领作用。在改革中要防止规制制定者为自身利益进行“设租性规制”，造成规制结果背离机制设定目标。