四、国外行政规制改革对我国行政审批改革的启示

当今中国，无论是全面深化改革还是完善市场经济体制，都面临一个核心问题即“如何处理好政府与市场关系”，这是中国改革与发展中的“政治经济学”。要使市场在资源配置中起决定性作用，政府的职能转变和行为转型是基础，行政审批制度改革依然是当头炮。行政审批存在的合理性在于解决“市场失灵”，同样道理，行政审批制度改革的合理性在于解决“政府失灵”。纵观中国政府行政审批制度改革的过程，就是对行政审批进行理念重塑过程中精简下放、放管结合和强化服务的过程。

我们研究西方诸国行政规制及其改革，是为了更有效地推进我国正如火如荼展开的“放管服”改革，调整政府管理与企业经营、社会组织活动的关系，真正确立并落实“管理即是服务”的根本理念，从而更深度地激活、释放出经济与社会活力，推动中国经济社会生活更为健康而有序地发展。毫无疑问，我国与西方诸国在国情、社会制度以及发展阶段上有着很大不同。这就决定了我国行政审批制度及其改革在目标、方式乃至价值层面追求都与西方诸国存在着较大差异。但是无论中西，基于市场经济条件下对政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面职能需求和管理方法手段上又具有不少相似之处，这也就决定了政府在对经济和社会管制过程中有共性因素可循。据此，通过梳理西方国家行政规制改革的理论依据、实践做法和特点经验，可以概括出一些在完善市场经济体制中行政规制改革的规律。通过借鉴西方国家改革的有益经验特别是理论观点和方式方法，从而作为我国政府转变职能和行政审批制度体制机制改革创新的重要参考，是很有必要的。

（一）改革要以构建新型行政文化来推动政府管理方式变革

西方国家在行政规制发展中经历了“缺失—兴起—改革”这样的发展历程。这些国家对行政规制的改革，本质上是一场公共权力的自我革命。这场改革要求政府部门根据现实社会经济发展需要，不断地规范自己的权力运行方式，实质性地向市场和社会放权。在这一过程中真正凸显公权的“公共性”内涵和服务型功能，体现出权力伦理合法性要求。不可否认，这样的改革对于传统的权力观念、权力思维和权力心理，都具有巨大的冲击力和否定力。如此，就需要政府部门主动地反思并明确自身权力的本质属性和品质特征，走出“部门权力本位”、部门利益化和以自我为中心的藩篱，真正实现“以人为本”的权力观和用权思维。唯有如此，方可超越行政审批制度改革乃至“放管服”改革形式化窠臼。基于此，我国为了顺利推进“放管服”改革，特别使得改革后的行政审批制度与现实经济、社会发展相协调，就必须从行政文化的深层次变革入手进行改造。在各级政府和广大公务人员中形成与“放管服”改革要求相一致的行政文化观念、思维和习惯，从而生成新型的行政伦理。其内容应包括“人民满意”“服务型政府”“简政放权”“权利本位”“权责一致”“高效便民”“公开透明”“依法行政”等。唯有如此，行政审批制度改革才会真正具有内生动力，“放管服”改革才能保持长效发展，政府管理方式才会有根本性转变。

（二）改革要以法治建设为引领和保障

纵观西方行政规制改革，其中一个重要经验就是以立法完善、依法监管和司法救济来引领、推进和保障改革的科学有序推进。相比较而言，我国的行政审批制度改革在很大程度上缺乏法治的支撑。从立法层面看，一方面过去很多行政审批设定事项都是部门利益产物而非公众需求的体现，另一方面，在声势浩大的审批制度乃至“放管服”改革中又出现改革大大突破立法规定，造成“一改革就违法”。从执法层面看，政府机关对行政相对人监管不力问题突出，特别是对审批事项被精简领域的后续监管由于缺乏法律适时调整，导致职能交叉、职权不明、执法严格程度不一、执法手段不科学。在司法层面，基于“放管服”改革和政府机构改革后的审批实施部门变化，明确行政复议、行政诉讼的被告和诉讼范围以及强化检察机关行使对政府部门公益诉讼职能等方面还有很多问题亟待完善。从守法方面，加强行政相对人在遵守法定许可申请程序并主动接受政府部门依法对其许可事项日常监管方面，是具有很强现实意义的。正是基于此种状况，我国的改革必须坚持“改革”与“立法”“司法”统筹协调发展原则，让改革在法律引领和保障下，有序、高效、有度进行。具体讲，一方面在立法上用法律手段引领改革方向，体现改革中体制机制创新的要求，及时确认巩固改革最新成果，规范行政审批执法行为。另一方面，在司法领域，要特别加强对行政审批机关审批实施和日常监管行为的司法审查，确保行政相对人的司法救济权利。同时，还要大力培养企业和社会公众守法办事和依法经营的观念。

（三）改革要推进“整体政府”建设，注重顶层设计和系统建构

现代社会是一个高度分化、高度专门化又高度整合的复杂性系统。为了适应社会变化需要，政府部门在履行公共管理职责中一方面要保持必要的独立性，另一方面还必须解决改革中出现的职能分割、碎片化管理的弊端。西方国家在行政规制改革中运用整体政府理念，加强了横向和纵向的府际合作，试图解决政府部门化、条块化分割带来的一系列问题。其主要做法是通过采取整体性行动，分层建立立体交叉、辐射多维、多向度的行政审批运行机制。这一点对我们推进相关改革有启发意义。当前“放管服”改革中，涉及相对集中行政许可权等诸多部门职能机构调整的改革任务。要达到改革目的，就必须树立整体政府理念，加强改革顶层设计，从宏观决策协同层、中观政策协调层和微观政策执行层三个层次而展开，既明确各个层次政府部门的功能和职责，又使各个层次能整合协同，如此就形成了政府整体系统能力，使得各层级政府、同级政府各部门在“放管服”改革过程中，结合“大部门”体制改革要求，做到各司其职、相互衔接，形成整体协同、部门协调的行政管理体系。

（四）改革要以提升企业竞争力为判断成效的主要标准

检视西方国家行政规制改革，可以很清晰地看出其持守的一条基本标准，就是改革要围绕提升企业竞争力开展。改革实践中，根据是否可以提升企业竞争力来放松和强化规制：如果放松规制，可以提升企业竞争力，那就放松规制；如果强化规制，可以提升企业竞争力，就强化规制。也就是说，无论放松规制还是强化规制，都只是一种手段而非目的，行政规制改革非常灵活。我国近年来的政府职能转变中，特别是“放管服”改革以来，也高度重视以此为重要标准。我们经过多轮行政审批制度改革已经清醒认识到，政府管理部门不是给企业设置更多准入门槛，束缚企业发展，而是要尽可能地便利营商环境，为企业提供相关服务，打造服务型政府，充分彰显“管理即是服务”的宗旨。

（五）改革要寻求市场调节、行政管理、社会自治的动态平衡

西方国家放松规制的改革不是对行政规制的简单删减，而是要寻求市场调节与行政规制（行政审批）之间的动态平衡。因为市场与行政规制（行政审批）作为两种调节力量，都不是万能的，均存在着内在的缺陷和失灵甚至失败的可能。因此，必须形成二者之间的动态平衡和互补效应。这一点值得我们很好借鉴。

我国在综合改革中首先就必须实现政府职能的转变，真正解决“万能政府”问题。据此既要充分实践政府审批监管职能，又要发挥市场调节、社会自治功能，协同“市场—政府—社会”而达到最佳效果。要充分发挥社会组织的作用，促进社会自治和自我管理，这是建立管得最少却最为有效的行政审批制度的基础。秉持这一原则，我国的行政审批乃至“放管服”改革中，要实现简政放权科学化、规制设定合理化、规制内容简明化、规制过程公开化、规制手续便捷化，使得政府职能得到有效发挥，从而最终实现市场调节、行政管理、社会自治的动态平衡。

要灵活运用行政审批制度，以维护公共利益为核心。基于非竞争性领域的公共性、自然垄断性不由市场机制调控或市场经济机制调控不了的，属于重大公共利益的和基本社会秩序的，政府必须进行严格的行政审批，并实施事前事中事后全程监管。例如美国在废除了大量不合时宜的管制措施的同时，在20世纪80年代又大幅度增加了与环境健康和安全有关的社会性和程序性规则。日本对涉及国计民生的重大事项也强化了行政审批，防止因为过度的经济自由而导致公共利益受损。

（六）改革要创新管理方式和政策工具，搭建跨界协同网络

行政审批改革乃至“放管服”改革要涉及政府管理多个领域，不仅需要在改革中分类分批协同推进，还需要整合企业、公民、社会组织等外部力量，共同营造和谐、友好、高效、法治的改革环境。这一点西方国家有着成功的经验。为此，建议中国在推进改革中搭建跨界协同网络，既可通过政府间伙伴关系等效授权地方政府承担部分审批任务，也可通过自我监管和准监管机制的不断发展，大力发挥社会和企业作用，以减轻中央政府监管审批压力，实现数量减少、质量提高的整体效力。同时，为了能够在行政审批改革中实现充分有效的“确权、清权和治权”，真正依法实现减权、优权、授权和让权，建议政府利用法治思维和法治方式创新政府监管机制，在法律和制度的框架内，充分利用信息通讯和网络管理等现代科技，搭建公开、透明、便民、利民的监管和服务平台，逐步形成电子化、系统化、综合化、规范化、标准化、精细化的现代行政审批制度，不断提升政府依法审批和监督管理的整体治理能力。

我们应该充分认识到，中国行政审批制度乃至“放管服”改革在政府管理模式、市场经济特点、社会自治传统和现状上与西方发达国家有很大差异，无论在理论层面还是在实践层面，完全照搬西方经验是不可取的，必然带来诸多水土不服现象。中国政府推进行政审批制度特别是“放管服”改革肩负着多重使命。通过改革，一方面要实现经济宏观调控、完善市场竞争秩序、便利营商环境、培育创新活力、促进社会稳定的目标，另一方面，要通过改革实现政府管理体制机制的创新，实现政府职能转变，增强政府的公信力和形象，建设人民满意的服务型政府。更为重要并与西方不同的是，改革中必须始终坚持党对一切工作的领导，确保党和国家机构改革的系统协调推进。因此，中国在行政审批制度改革乃至“放管服”改革中，比西方发达国家必定走得更远、影响更大，效果更为显著。这一点，在已经全面推行的“放管服”改革中得到了印证。随着改革的进一步深化，在借鉴外部经验基础上，中国各级政府将更多地依据改革实际实现体制机制创新，走出一条符合国情的改革之路。这也就是下面几章逐一进行分析和探讨的原因所在。