一、行政审批制度改革领导机构设置的历史沿革与任务特点

（一）行政审批改革领导机构设置的历史沿革

21世纪之前，中央和地方政府都没有在本级设置专门的行政审批改革领导管理机构。2000年之后，国务院下决心在全国范围内启动行政审批制度改革工作，这首先就要确定改革的领导机构。2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，按照通知精神，国务院领导小组的主要职责为指导和协调全国行政审批制度改革工作；研究提出国务院各部门需要取消和保留的行政审批项目并拟定有关规定；督促国务院各部门做好行政审批项目的清理和处理工作；研究处理与行政审批制度改革有关的其他重要问题。组长由时任国务院副总理的李岚清担任，成员单位来自与改革密切相关的国家体改办、发展计划委、经贸委、财政部、对外经贸部、国家工商总局、中编办等。领导小组下设行政审批改革领导小组办公室，对外简称国务院审改办，负责改革日常工作。审改办还内设专家咨询组，对审批改革方案进行论证审议，对改革中存在的共性问题提供理论指导和咨询建议。为提高改革效能，更加有力推动改革，2001年首轮改革启动之时，国务院审改办设置在监察部。由于监察部与中纪委合署办公，行政审批改革实际上是由中纪委负责统筹。

此后由于改革在全国范围内推开，全国省、市、县三级政府纷纷仿效国务院做法，成立了本级党委、政府领导下的行政审批制度改革领导小组并下设办公室。全国各地大部分省份早期将审改办设置在监察部门，少数由法制办或编办负责，在第三轮改革启动以后，普遍将审改办放置在监察部门直至2012年前六轮改革结束。以作者所在陕西省为例，自2002年起根据国务院要求全面启动了行政审批制度改革。改革工作由省委、省政府统一领导并接受省人大监督下，专门成立了由省长任组长的省行政审批改革工作领导小组，领导小组性质为议事协调机构，省级主要职能部门为成员单位，领导省一级行政审批制度改革工作，并对市县相关改革进行业务指导。领导小组下设审改办公室，首轮设在省编制办，后五轮设在监察厅直至2012年。省审改办工作人员由省监察厅牵头组织，从省委、省纪检委、省政府等多家单位抽调，每轮阶段性改革任务完成后，抽调的人员回各自原部门工作。

在工作职责上，凡是涉及行政审批制度改革中重大的体制、机制问题由省审改领导小组讨论决定。省审改办公室专门承担对省级政府部门（包括个别具有行政审批权限的省委部门）和中央在省级的垂直管理部门的审批项目清理、审核、精简下放和规范审批事项的具体改革任务。为保证改革顺利进展，与国务院审改办一样设置专家咨询组，承担理论指导，并对审批改革方案进行论证审议。同时，还建立审改小组成员单位联席会议制度，对改革中跨部门的重点、难点问题协调处理。各市县也分别成立了相应的机构。全国各主要省份的行政审批制度改革领导机构也基本采取了这样的模式。

从中央政府层面看，2003年第二轮改革开始后，行政审批改革领导小组组长由国务院副总理变为了国务委员。2005年后，专家咨询组不再参与对审批事项精简方案的审查。从2008年起，行政审批制度改革工作领导小组逐渐被国务院行政审批制度改革工作部级联席会议取代。联席会议是由监察部牵头，中央编办、发展改革委、法制办等12个部门组成，部际联席会议办公室承担了国务院原审改办的日常办公职能，依然设置在监察部日常办公。部级联席会议的主要成员部门本身就是改革对象，推动改革属于自我革命。相比之前国务院行政审批制度改革领导小组，以部级联席会议为主要形式的行政审批制度改革工作力度有所减弱。党的十七大后根据国务院部署，部级联席会议组织对国务院各部门行政审批项目进行了新一轮清理，先后对40多部法律、行政法规起草修订过程中所涉及的60余项新设或拟设行政审批项目提出了明确的审核意见。至2013年6月新一轮改革进入了“放管服”新阶段，国务院明确行政审批改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。由于“放管服”改革将工作重点由前六轮改革的精简行政审批项目为主转向“简政放权、放管结合、优化服务”同步推进，以改革推动政府职能转变成为主要任务。选择中编办作为审批制度改革领导机构，更有利于改革统筹协调，从机构设置、职能编制、人员配置方面适应“放管服”改革要求。在这一过程中，为便于在简政放权过程中协调各方关系，又成立了由中编办主导的“国务院机构职能转变协调小组”，组长由时任国务院副总理的张高丽担任，小组并不集中办公。随着“放管服”改革不断深入，2015年4月18日国务院办公厅下发（国办发〔2015〕 29号）文件，成立“国务院推进职能转变协调小组”，小组办公室设在国务院办公厅并集中办公。党的十九大后为保证“放管服”改革持续发力，加快政府职能深刻转变，2018年7月25日国务院办公厅又下发（国办发〔2018〕 65号）文件，决定将“国务院推进职能转变协调小组”改为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组（以下简称“职放改小组”）。该小组作为国务院议事协调机构，小组组长由中共中央政治局常委、国务院副总理韩正担任，小组办公室依然设在国务院办公厅。

这样自2002年全国范围内的行政审批制度改革推行以来，负责推进行政审批制度直至“放管服”改革的领导机构名称经历了“国务院行政审批制度改革领导小组”—“国务院行政审批改革工作部际联席会议”—“国务院机构职能转变协调小组”—“国务院推进职能转变协调小组”—“国务院推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”的几次变化。改革小组具体办事机构设置经历了“监察部”—“中央编委办公室”—“国务院办公厅”各个时期。而全国各地改革领导机构的设置也基本遵循了这一设置规律。其中省级政府依据国务院审改领导机构设置体制进行设置，市、县两级也以参照为主，但兼顾了地方特色。这样的变化，反映出行政审批制度改革阶段性任务的变化特别是改革进入“放管服”新阶段后，对改革领导管理机构的新的要求。

（二）不同时期审改领导机构的职能任务和结构特点

1. 2002年—2012年行政审批前六轮改革阶段

这一时期，全国各级政府审改办基本上承担四项改革任务，即对本级各职能部门审批项目及类型统计摸底；根据和参照国务院精简方案组织本级各职能部门行政审批事项精简下放；组织对审批改革项目精简下放结果的检查验收；对保留行政审批事项规范管理改革等。另外央、省两级还承担了对下一级政府审改业务指导职能。

一般来看，前三项任务带有运动式特点，是以审批事项精简率指标的完成为导向。特别是由于精简方案标准统一明确、改革工作成效事关领导政绩、改革声势浩大加之审改办人员集中突击工作，精简改革任务普遍在短时间内较好地完成了。但对改革后保留事项的后续规范性管理，如市场准入和基建投资年检认定环节改革、审批环节的并联审批制度改革、监督各职能部门制定保留审批项目的规范管理办法和取消项目替代管理措施等等，却往往虎头蛇尾，雷声大雨点小，收效很不理想。出现这些问题的原因很多，客观上是这些后续性改革措施的贯彻落实到位绝非一日之功，即使进行了试点还需要建立长效机制，由专门机构、专人负责监督管理和经验推广。例如，笔者所在省曾下文要求各部门制定“行政审批规范管理办法”和“精简事项替代管理办法”，但各部门仅向省审改办上报初步方案后就不了了之。出现以上问题的主观原因在于，各级行政审批制度改革领导小组本身就是一个议事协调机构，并不负责日常工作，权威性不够。而领导小组下设的审改办也是非常设机构，虽然设置在监察部门，但日常工作主要靠临时抽调人员来承担。往往是审批事项清理精简任务指标一经完成，阶段性改革任务就告一段落，审改办抽调人员就各回单位。审改办即使保留个别人员，也无法开展正常后续工作，改革常态化推进基本中断。待到国务院提出新一轮改革要求后，各地政府重起炉灶另开张，抽调人员恢复审改办日常工作，而这些新抽调人员对审批改革的程序和内容必须重新了解和认知。更为严重的是，在市、县两级由于基层条件限制，审改办基本上处于“三无”状况，即没有专门的工作人员，没有单独的办公场所，没有固定的专项经费。承办人员感到工作难开展、压力大，普遍有畏难情绪，在相当程度上影响了改革任务完成。再加上改革中遇到部门的阻力很大，特别是审批部门从中推诿抵触，导致审改人员很难在改革任务设定期限内对审批部门的情况做到完全掌握。一些抽调来参与和承办具体业务的工作人员，对行政许可法和审改工作的政策规定学习不够、理解不深，在改革工作中就会受到审批部门的影响甚至是左右。在与部门就精简审批事项谈判中往往把握原则不准确，对实施中遇到的难点问题和一些特殊项目更缺乏精准的判断和处置能力。

全国多轮改革实践证明，审改办在机构设置和工作方式上的非常态化使得很多深化改革的顶层设计都无法得到落实。在前六轮改革运动式轮次推进的大背景下，深化改革方案的跟进实施、改革成果的落地见效始终是最薄弱一环。改革工作前紧后松、虎头蛇尾在历次改革中循环上演。由于改革机构实际工作的非常态化，各轮次行政审批制度改革成果缺少有机衔接，即使有改革成果也得不到很好的巩固。

2. 2013年“放管服”改革启动后的新时期

如前章所述，2001年开始的以“量化、协商、交办”为特征行政审批制度改革在精简审批数量、下放审批权力等方面取得了一定成就，但经过多轮以“事项精简”为主要指标改革后，出现了边际效益递减。一方面行政审批数量边增边减、明减暗增或改头换面，另一方面由于改革缺乏权威部门主导，企业、公民和社会组织对于“简政放权”和“优化服务”诉求不畅。改革受到掌握审批权部门所干扰，对触及审批部门核心利益的改革被搁置，对现有审批的流程优化遭到抵制，企业和公民对改革获得感普遍不强。

2013年“放管服”改革启动后，中央将简政放权、放管结合、优化服务作为系统工程统一推进，力求建立一整套规范的行政审批的管理制度。这就需要对以“量化、协商、交办”为特征，以精简审批事项为阶段性改革指标的行政审批改革进行全面升级改造。改革在继续精简不符合经济和社会发展规律的审批事项的同时，将更多精力重点放在以优化审批流程、便利营商环境、鼓励大众创业、强化事中事后监管和优化公共服务上来。一些重要的改革举措，如权责清单与负面清单建设、行政审批标准化建设、相对集中行政许可权试点、网上审批推广、中介组织改革、公共服务优化等逐项展开。在这些改革过程中，涉及政府部门职能、机构、人员的深度整合、方式手段的进一步更新。同时，由于“放管服”改革在全国范围内进度不一，不同地区、不同层级政府存在着共性及个性的体制、机制性障碍造成改革成果各地认可度不一，涉及全国范围内多层级、多部门的政府业务协调。客观上需要各级政府尤其是央、省两级建立权威性改革领导机构，来加强改革的顶层设计、宏观协调、体制机制创新经验推广等。以此完善行政审批制度改革，充分激发企业和市场活力，提升“放管服”改革的质量和可持续性，真正实现人民满意的服务型政府。

为此，国务院在2013年“放管服”改革启动后，成立了替代原“国务院行政审批部际联席会议”职能的新的改革领导机构“国务院机构职能转变协调小组”。至2018年7月更名为“国务院推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”（“职放改小组”）。作为国务院议事协调机构，其冠名中的“职能转变”和“放管服”代替了行政审批制度改革，反映出改革升级和工作重心的转变，体现了国务院作为中央人民政府对全国各级部门改革的全盘统筹领导。国务院成立“职放改小组”，包括协调小组和保障组。其中协调小组下设精简行政审批组、优化营商环境组、激励创业创新组、深化商事制度改革组、改善社会服务组五个专题组。保障组包括综合组、法治组、督查组、专家组四个组。协调小组办公室设在国务院办公厅，其中综合组负责协调小组及其办公室的日常工作。其基本组织框架见图3-2。

目前，全国地方县级以上人民政府根据国务院关于完善政府职能转变和“放管服”改革推进机制的要求，普遍建立了本级政府“职放改小组”。从机构设置情况看，省级政府基本参照了国务院“职放改小组”的框架，市、县两级也以参照为主，但兼顾了地方特色。

（三）建立权威性改革领导机构必要性分析

我国连云港市、温州市、沈阳市等地最早试点建立了专门的审改管理机构，意图通过统一设置管理机构来保证审改工作的长效性和管理活动的权威性。而一些地方的行政审批管理机构与政务中心管理机构合署办公，也取得了一定的效果。对于是否在全国范围内自上而下建立行政审批决策管理机构的必要性，学界也有过探讨。李驰在《论国家行政审批中心建立的必要性和可能性》一文中主张建立国家行政审批中心，具有行政审批程序管理和监督职能，成为一个“政务机制发源地”。还有一些学者提出要建立中央—省—市—县四层次的行政审批管理体系，建立行政审批管理和监督委员会。

建立权威性改革领导机构有益于推动改革的持续深化，理论上的探讨还是要转化为现实运行模式才有意义。如上所述，自2002年启动行政审批制度改革直至2013年升级“放管服”改革过程中，领导推动改革的机构几经变革，特别是牵头或主导部门数次变化。总体上看，在领导体制上经历了“三个时期”，呈现“两种模式”。“三个时期”分别是监察部门牵头—编制部门牵头—政府办公厅（办）领导总揽。“两种模式”即改革前期的“一家部门牵头、多家参与配合”和当前的“一家组织领导、多家分工协作”。（见图3-3）

改革初期由各级监察部门牵头、各相关部门配合，这有利于对大规模精简审批事项工作的督查，保证精简比例任务的完成到位。而随着审批制度改革的深入，牵头部门改为各级编办，有利于对优化审批流程、标准化建设、相对集中行政许可权、强化事中事后监管改革中，各部门职能、事项、人员及时整合划转，以此巩固改革成果。而随着党的十九大以来“放管服”的提出，改革进一步升级。改革涉及不同地域、层级、部门之间的统筹协调和职能整合划转，越往后改革难度和阻力越大，牵扯利益格局调整越深刻。特别是深化“放管服”改革任务要与党和国家机构改革的要求相一致，与大部门制改革中建立“决策、执行、监督权力相互制约又适度分离”的权力运行机制相协调。例如在“相对集中行政许可权”改革试点而建立“行政审批服务局”过程中，也必须要“相对集中行政执法处罚权”，还要推进公共服务职能优化，这就要修改完善行政审批设定的相关立法。统筹推进完成这样的改革任务，显然由作为编制制定职能部门的各级编办实行一家牵头、多方参与配合的模式是无法全面实现的。因为编办作为牵头单位不具有总揽各方的权威性。

而当前从国务院层面率先改变了由编制部门一家牵头、多家参与配合的改革领导模式。从全国范围看，“职放改小组”由代表处理本级政府日常工作的政府办公厅（办）领导，并将其综合组设在办公厅（办）日常办公，形成了政府办公厅（办）一家组织领导、多家分工协作的新格局。由于政府办公厅（办）实际上具有对政府各部门的领导职责，改革后的“职放管小组”保证了改革领导机构在统筹、组织、推进、协调、督办方面的权威性。避免了过去改革牵头单位权威性不足、协调困难且不断变动的问题，也改变了改革牵头单位临时组织办公室，临时抽调人员进行“运动式”改革的诸多弊端。

以国务院“职放改小组”的构成来看，综合组设在国务院办公厅，负责协调小组及其办公室的日常工作。综合组负责沟通协调各专题组、保障组工作，联系地方“放管服”改革工作机制；组织开展政府职能转变和“放管服”改革重大问题调查研究，向协调小组提出工作建议；收集汇总相关信息资料，编发工作简报；联系主管部门组织媒体做好政策宣传解读和舆论引导工作。

而专题组主要由与“放管服”改革关联度最高的政府部门组成。如精简行政审批组组长由国务院副秘书长担任，副组长由发展改革委、司法部、住房城乡建设部、市场监管总局领导担任。其基本职责是负责牵头推进国务院行政审批制度改革、投资审批制度改革、工程建设项目审批制度改革。其中在放权方面主要协调推进清理和规范各类行政许可等管理事项，继续清理精简投资项目审批、工程建设项目审批、核准等事项，推行区域评估、联合评审、并联审批等。在监管方面，规范行政审批行为，审核并督促落实取消下放审批事项的事中事后监管措施。在服务方面，协调推进行政审批标准化，打造全国一体化政务服务平台，推进审批服务便民化，持续开展减证便民行动，提高政府服务质量和效率。其他如优化营商环境组、深化商事制度改革组也是各司其职分工明确，并接受“职放改小组”的日常业务领导。从组织结构和职能分工来看，“职放改小组”顺应了从审批制度改革升级为“放管服”改革后，对改革领导机构职能定位新的要求，实现了权威化管理。更加有利于在重大决策具体落实和实施过程中，建立跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率，应该成为今后相当长一个时期全国各级政府改革领导机构构建的基本框架。