前言

行政审批曾经是中国政府最主要的管理方式和手段。作为政府前置性控制经济、政治、文化、社会等事务的制度体系，自改革开放初期就开始在中国各级政府逐步建立以来。实践证明，其一度对维护经济社会事业发展秩序、推动经济体制转型和市场经济体制确立发挥过积极的作用。随着中国特色社会主义市场经济体制的逐渐完善和建设人民满意的服务型政府要求日益增强，以事前严控审查为主要特征的审批制度日益不能满足需要，更无法适应国家治理体系和治理能力现代化的新要求。自21世纪初至党的十八大召开之前，全国范围内先后进行了六轮行政审批制度改革，并取得了一定成效。党的十八大以来中央政府更是以深化审批制度改革为突破口，推动“简政放权、放管结合、优化服务”改革（以下简称“放管服”改革），实现政府职能转变。

2013年2月召开的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。2013年3月由十二届人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》更明确提出要深化行政审批制度改革。同年11月召开的十八届三中全会指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2016年3月，李克强总理在《政府工作报告》中提出要“建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”。

创新型政府从政府自身建设角度来看，就是以创新驱动解决政府在运行中的制度体制机制存在的种种弊端，从而降低政府运行成本，提升政府运行效能。四十年来的改革开放过程中经济体制改革是重点，行政体制改革则贯穿其始终，而多年来行政审批改革在整个行政体制改革中始终承担了“当头炮”角色。实践证明，行政审批制度改革是政府简政放权的主要手段，是优化政府公共服务能力，促进政府职能转变最为直接最为有力的抓手。换言之，市场在资源配置中是否起决定性作用，相当程度上取决于政府向市场简政放权的深度、广度和力度，也取决于政府职能和管理方式的科学高效。

简政放权就是要从清理精简行政审批事项入手，而行政审批制度改革首次“试水”源自1998年的深圳。此后的2001年至2012年，国务院在全国范围内主导并推动了自上而下的六轮行政审批制度改革。党的十八大之后不久，以李克强为总理的新一届中央政府开门办的第一件大事就是把“简政放权、放管结合”作为“先手棋”来推进政府职能转变，实现市场对资源配置起决定性作用。李克强总理在2013年初明确提出本届政府要减少三分之一的行政审批项目。李克强总理对此意味深长地谈道：“长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管，不仅抑制经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。推进简政放权、放管结合，就是解决这些突出矛盾和问题的关键一招，也紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的核心，把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害。可以说，这项改革是‘牛鼻子’，具有牵一发动全身的重要作用。”

党的十八大以来，在党中央、国务院坚强有力的领导下，我国行政审批制度改革得到了进一步深化，取得了实实在在的历史性成就。改革本身就是一场革命，也是不断创新的过程。在改革中实现创新，来源于改革者对亟待改革的领域存在问题及原因的全面把握和准确分析，并在此基础上提出对策性建议，通过实践检验和完善，最终形成可以复制推广的有效体制机制。中国行政审批制度改革实践证明，改革目标必须在体制、机制不断创新中去实现。本书就是以当代中国行政审批制度的改革历程、主要内容和经验得失为研究对象，以深化行政审批制度改革中体制机制创新为研究客体，通过系统梳理体制、机制建设中的经验和问题并进行相关理论分析和探讨，提出体制机制创新的领域和对策性的建议。

要研究行政审批制度改革体制机制创新问题，首先就要定义行政审批的概念。关于行政审批的定义可以从文字学、政治学、行政法学、行政管理学多个学科领域进行探究。目前，国内学界和实务界根据研究角度不同，对行政审批的概念大致是从以下几个方面进行界定的：

其一，从字面上进行文意理解。如果对“行政审批”进行说文解字，可以理解为“行政”与“审批”两个概念的有机组合。“行政”在政治学概念里，是指“国家行政机关为实现政府目标，依法对国家事务、政府事务及社会公共事务进行有效管理的活动”。而“审批”一词字面上即可理解为审查和批准。《现代汉语词典》将其定义为“审查批示下级呈报给上级的书面计划、报告等”。如果两个概念简单叠加可将行政审批理解为：“国家行政机关为实现政府目标，依法对国家事务、政府事务及社会公共事务运用审查批准手段进行的有效管理活动。”

其二，从政治学原理角度来阐释。在政治学研究范畴内，通常是将行政审批作为国家权力机关（特别是政府）依职权界定公民、法人及其他社会组织是否享有某项权利或自由的一种方式和手段。从其特征看，行政审批体现国家权力，是作为行政机关之于行政相对人的行政约束手段，对公民和其他社会组织自由的相对限制。

其三，从行政管理学角度阐释。根据我国行政审批制度实施中反映出的共性特征，结合公共管理学、行政法学等方面教材对西方国家公共行政中“行政规制”的基本内涵和外延的界定，可将行政审批认定为政府行使经济社会管理职能的一种事前准入管理手段，以此对各种经济社会资源进行分配，对经济和社会秩序进行的维护。

其四，通过立法界定和阐释。《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》指出：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段……”在这里，为了通俗易懂地表达行政许可，有关部门又将行政许可等同于行政审批。从理论意义上讲，行政审批就是行政法规范上所谓的“行政许可”，但在实践中两者既有联系又有区别，行政审批的内涵外延均大于行政许可。《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”同时，《行政许可法》第3条第2款规定：有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。显然，这是从行政法研究具体行政行为的角度来界定行政审批行为的，它将行政许可同行政处罚、行政征收、行政强制等一样，是作为政府对行政相对人的管理手段和方法，根据法律概念构成要素来定义的。如果严格按照依法行政的要求，行政许可法中的规定毫无疑问是准确的且必须在改革实践中完整使用的定义。但由于众所周知的原因，行政审批在我国行政管理和改革实践中，其内涵和外延要大于行政许可规定的范围。无论从改革需要还是从本课题研究立足点看，完全依据行政许可法来界定行政审批，都带有局限性。

其五，从官方在改革实践中给出的定义去理解。2001年12月11日，为顺利启动全国首轮行政审批制度改革，国务院审改工作领导小组发文《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》（国审改发〔2001〕 1号，以下简称《通知》）。该《通知》明确指出，行政审批是指“行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。如将这一概念与后来施行的《行政许可法》第2条进行比较，其共同点为“从事特定活动”，不同点在于“认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”（也就是我们通常所理解的行政确认行为，具体政府管理中往往冠以××资格资质认定、××认可、××评比达标表彰评估等）。该《通知》认为：行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等，但只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力，必须经过行政机关同意的，都属于应该清理和处理的行政审批项目范围。在清理行政审批项目时，要特别把握“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证改革工作不重项、不漏项。此后在多轮行政审批制度改革中，国务院审改领导小组给出的概念成为权威解释，即使在许可法实施后，对于行政审批的定义和范围，各级政府都是执行的这一解释。但是值得关注的是，在许可法实施后，根据当时管理的实际需要，全国各级政府又以各种形式保留和新设了一批非行政许可审批事项。这其中既有纯属政府内部管理事项，也出现了没有法律依据变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。这样在行政管理和改革实践中的行政审批类型不仅超过了许可法规定，也突破了国审改发〔2001〕 1号文件的界定范围。据此，在实践中行政审批一度出现三种形式类型，即许可法规定的行政许可、国审改发〔2001〕 1号规定的行政审批、管理实践中存在的非行政许可审批，三者相互联系又各有区别。

鉴于以上五种对行政审批的概念表述都具有局限性，特别是如果只套用许可法概念去界定行政审批将无法有效推动行政审批制度理论研究和改革实践。为确保本课题研究客观全面，就要统一行政审批的概念标准。作者认为，鉴于本课题属于实证类研究，统一概念标准必须本着从改革发展实践需要出发的原则。

从行政审批制度改革发展实践看，尽管以上三类行政审批形式表现不尽相同，但却具有共性特征。一是申请人提出从事特定活动申请；二是申请必须经过行政机关同意；三是如事先未经过行政机关同意而从事特定活动，行政相对人行动无效并会受到行政机关处罚制裁，并承担由此可能产生的其他民事甚至刑事责任。同时具备这三个核心特征的行为就是行政审批行为，性质就是行政审批事项。本书研究中，就是根据以上三个核心特征来界定行政审批的内涵和外延。在本书后续内容撰写中，除因援引《行政许可法》和相关法规条文、著作、教材中出现的“行政许可”字样外，其余情况下一律使用“行政审批”概念，以便于标准化地开展研究。