2.2 省直管县对县域经济绩效和民生改善的影响

2.2.1 省直管县改革与县域经济提升

改革开放初期，我国基本形成以“省—地级市—县”为核心的纵向地方政府结构（傅勇，2010），但是由于分税制以来逐渐形成的基层政府支出责任与收入不符，不利于县域经济稳定发展。我国的财政分税制配套改革是顺应市场经济要求的经济性分权改革，而伴随其产生的县乡财政困难状况，在于省级以下一直没有建立真正的分税制财政体制（贾康，2008）。因此，以财政体制扁平化寻求发展突破口的省直管县改革逐渐上升到重要地位。一方面，保持了财政省直管县体制改革的浙江又在先后几次扩权强县改革中使县域经济不断壮大，增强了各省的改革信心；另一方面，行政体制改革关系重大，需中央统筹安排，改变纵向财政结构则较易实施（贾俊雪和宁静，2015）。财政体制扁平化是省直管县改革的直接表现形式，因为对于被直管的县（市）而言，市一级在某种程度上再次由“实”变“虚”。而从改革内容上看，省直管县改革既包括“经济扩权”，也包括“财政扩权”，其不仅仅是单纯的财政层级扁平化，也是一次以理清省以下政府间责权关系为核心的向县级的分权改革，因为加强政府宏观调控的根本在于借助深化财政体制调整、理顺府际关系来破解发展中诸多难题（李猛，2012）。

既然财政分权改革对经济发展具有不确定影响，且许多学者认为其对于经济增长的作用应以分税制为分水岭来划分（乔宝云，2002；刘金涛等，2006；周业安和章泉，2008）。那么，在现有分税制体系下，向县一级的分权是否能促进县域经济增长和产业结构提升？基于此，已有研究对省直管县改革基本持肯定性意见（毛捷和赵静，2012; Ye, Huang and He, 2014；孙永杰，2016）。在更进一步的分析中，有研究发现在向县级的分权改革中，“扩权强县”不但促进了县域经济增长，同时对市场化改革有正面作用（袁渊和左翔，2011），而“强县扩权”在经济增长上的促进作用要优于“财政直管”（才国伟和黄良雄，2010），由改革带来的经济增长，其增长源泉主要来源于经济分权（郑新业等，2011）。在对县级财政解困的作用上，多数学者也基本持肯定性意见（张占斌，2007；刘佳等，2011；贾俊雪等，2013）。

综上，发现在已有研究对改革能有效促进县域经济发展作出肯定的基础上，“扩权强县”模式具有更大优势，但是对该模式如何在改革中促进经济有效提升的制度性因素还缺乏关注。扩权强县模式在本质上是由向县一级扩大经济、社会等事务管理的模式，因此以向县一级分权为切入点，研究改革影响县域经济的制度绩效是本研究关注的核心内容之一。

2.2.2 省直管县改革与县域民生改善

省直管县通过赋予县级政府更大的财权和经济管理权限，显著提高了县级财政分权水平，深化了省、市、县之间的经济和财政分权程度，但其对于民生的影响却是不确定的。

部分学者认为省直管县改革有益于提升县级公共服务水平。王德祥和李建军（2008）认为，省直管县改革通过对市管县体制的改革，提升了县级财政地位及其财政活动的主动性，有效提升了县级财政能力，进而改善了县级的公共服务水平。陈思霞和卢盛峰（2014）基于转移支付视角的研究发现，省直管县改革通过两个机制扭转了城市的资源偏向性配置，即改革一方面建立了县乡经济发展激励机制，使其在自有财力增长的基础上提高本辖区公共服务的供给规模和质量；另一方面改善了县级政府的财政地位，为其获得更多财政转移支付创造了外部条件。杨良松（2016）在分析省内分权和地方教育投入关系中提到虽然分权有助于地方政府投入，但还需进一步发挥县乡政府的公共品供给作用，并注意转移支付制度的缺陷以及不同省内分权的不同影响。

但是，更多学者认为省直管县改革进一步加重了县级支出结构的扭曲。Wang et al.（2011）基于河南省的分析表明，拥有越高财政自主权的县公共教育支出占总支出的比重越低。刘佳等（2012）基于河北省县级面板数据的多维测度表明，改革导致了县域公共物品供给结构的进一步扭曲。陈思霞和卢盛峰（2014）进一步测度了分权对民生性支出结构变动效应的地区间异质差异，指出分权引致的“重基建、轻民生性公共服务”的支出倾向在贫困地区更为明显；省直管县分权的空间配置效应逐步递减。谭之博等（2015）基于全国21省样本的研究指出，省管县改革在改善县域城乡收入差距、教育、社会救助等民生状况的同时，也显著提高了县级财政分权水平。贾俊雪和宁静（2015）基于全国县级面板数据进行考察，结果表明省直管县财政体制改革在总体上对民生性公共服务产生了抑制作用。

有学者基于改革对于公共服务供给的负面影响进一步提出了具有启发性的建议。王磊（2007）认为在获得居民对公共产品偏好信息相同的条件下要提高公共物品的供给效率，应尽可能减少政府层级并规范府际间事权划分。杨茂林（2010）指出省直管县要以县政建设为基础，以公共服务为基本切入点来提高县级政府的政治能力、加强其政治责任。雷晓康等（2011）认为“扩权强县”改革中的缺陷严重阻碍了扩权改革带来的经济效应向公共服务供给的投入力度上的转化，需要因地制宜地选择公共服务供给模式。肖建华（2013）指出要改善地方公共服务供给，其基本策略在于协调中央政府、地方政府及辖区内居民的利益目标，在政绩考核指标体系中加入服务性公共服务的内容与加大对地方政府的监管力度。

综上，虽然已有研究基于向县级分权的角度，考察了省直管县改革对县级民生财政支出的影响，但是并未对其不同推行方式的财政收入分权和财政支出加以区别地进行研究，特别是对省以下分权体系中具有关键性作用的转移支付制度缺乏相关研究。因此，本研究试图从财政收入与支出分权两方面探讨改革与县级民生财政的关系，并基于此深入挖掘改革过程中向县级扩权与县级支出结构进一步扭曲之间的联系，并特别关注具有财政收入分权特征的转移支付失灵在其中发挥的作用。