2.3 财政分权理论

2.3.1 第一代财政分权理论

第一代财政分权理论提出适度分权有益于提升政府间资源配置的效率，进而论证了多层级政府存在的合理性。Hayek（1945）强调地方政府可以更有效地获取辖区内信息，这使得他们在公共物品供给上比中央政府更具优势，更能满足居民的实际需求。Tiebout（1956）认为，完全的分权可以达到帕累托最优，其著名的用脚投票理论指出居民通过在辖区之间的自由流动来选取自我效用最大化的公共产品与税收组合，从而要求辖区政府提供优质的公共品。Musgrave（1959）认为适度分权有益于公共产品配置效率的改善，并提出了“分税制”思想。Stiglitz和Dasgupta（1971）认为地方政府之所以能更高效提供公共产品，原因在于中央政府难以满足居民对公共产品偏好的差异性。Oates等（1972）提出由于分权也是有成本的，适当分权可以在满足地区间差异性和保持地区间公共产品提供的规模经济效益这二者之间保持平衡。Musgrave和Oates等人的观点构建了以政府间收入和支出分权有利于优化公共物品供给为基调的财政联邦主义。总体来看，支持这一观点的研究主要认为分权体系更利于政府对辖区内不同群体的需求做出快速准确的回应（Shah, 1998; Wallis and Oates, 1998; Faguet J, 2004）。Hayek（1945），提出“分散性知识”理论认为在不考虑辖区竞争的情况下：首先辖区居民对公共物品存在不同偏好；其次与地方政府比较，中央一级政府对此信息的了解会相对缺乏。因此将财权和公共支出授权于辖区政府有助于社会福利水平提高，除非某种公共产品有很大的地区间溢出效应（Oates,1999）。实际上，仅有为数不多的公共物品供给是由中央政府来提供，而如此所获得的规模经济效益却也远远达不到理论预期（Bird and Hartle, 1972; Oates, 1972; Eden and McMillan, 1991; Prud' homme, 1995; Sewell, 1995; McMillan, 1995）。甚至有经验研究表明，某些公共产品或服务在由地方政府提供时的成本更低（Campbell, Peterson and Brakarz, 1991）。

但是上述分权理论并不完全适用于发展中国家的现实情况。第一代财政分权理论受到诟病，一方面在于其假设条件过于苛刻；另一方面，也是更重要的是其忽视了发展中国家的地方官员激励机制。首先，发展中国家健全的民主制度尚待完善，“用脚投票”机制并不适用于发展中国家国情，难以实践（Davoodi and Zou, 1998; Tanzi, 2000）。大多数发展中国家最关键的问题不是辖区之间偏好的异质性，而是在各地区收入不均的基础上，如何解决分权机制所造成的落后地区更为严重的转移支付依赖性（Rowland, 2001; Prud' homme, 1995）。其次，发展中国家的地方政府官员通常情况下并不会以解决公共福利的改善为其主要目标（Qian and Weingast, 1997;Garzarelli, 2003），而第一代财政联邦理论则类似于新古典理论，将政府作为“黑箱”处理，认为其天然地保护市场和提供公共产品（Qian and Weingast, 1996）。

2.3.2 分权式改革的得失与中国经济增长

分权制度是理解一国政府行为和政策的关键所在，基于North等人提出政治制度是经济发展的基础，众多学者开始研究分权的制度因素对经济增长的影响，并提出国家或者地区间的竞争是经济发展的动因（North, 1990;North et al, 1973; North and Weingast, 1989）。在新制度经济学框架之下，Weingast（1995）等人提出了“市场保护型联邦主义”（market-preserving federalism, MPF），因为强调制度作用的重要性，MPF也被称作第二代分权理论（Qian and Weingast, 1997）。关于分权改革的益处，最为经典的是建立在新软预算约束理论基础上的财政联邦主义理论和建立在M形组织和U形组织理论之上的解释（Qian and Roland, 1998; Qian, Roland and Xu, 1988; Qian, Roland and Xu, 1999; Qian and Weingast, 1997）。第二代财政分权理论探讨经济发展背后的制度因素，对于发展中国家的经济增长问题更具实践意义（谢贞发，2015）。

在分权模式之下探讨经济增长，往往离不开对政府组织内部激励因素对经济增长的重要性。Qian and Weingast（1997）认为中国地方政府的强激励有两个原因，一是行政分权；二是财政包干制的财政分权。作为最大的单一制国家，中国从20世纪80年代就开始了由中央向地方的财政分权化改革（Wong, 1991; Lin and Liu, 2000），这种极具中国特色的“市场维护型”被诸多学者看作是通过激励地方政府追求经济增长而创造中国“增长奇迹”的制度源泉（Montinola et al., 1995; Lin and Liu, 2000; Blanchard and Shleifer, 2001; Weingast, 2014）。

区别于钱等人的观点，周黎安（2007）认为财政分权的激励模式并不能完全解释中国改革开放以来的经济增长奇迹，并从地方政府官员的晋升激励角度提出了新的解释。中国政府间对上负责的官员晋升机制和以经济增长为核心的政绩考核机制形成了地方政府间的“自上而下的标尺竞争”（张晏等，2005；王永钦等，2006；张军，2007）。由于政治组织中的激励与经济组织中的激励之间存在的差异性，中国分权式改革采取的激励机制更多的是相对绩效的评估，但这种晋升激励机制相应带来了代理人之间的互相拆台以及经济政策向城市倾斜等弊端（王永钦等，2006；张占斌，2007）。这种为增长而形成的政府竞争又存在“税收竞争”与“支出竞争”。为了吸引生产要素的流入，地方政府会在财政支出政策的制定上更倾向于重基础性建设的投入，加上公共支出责任由中央到地方的扩大化趋势，地方政府在“支出竞争”中的支出结构扭曲等问题已成为分权式改革中不容忽视的成本（傅勇和张晏，2007）。另外，政府竞争中的税收竞争与经济增长之间存在紧密联系，地方政府可以通过向企业提供税收优惠等政策吸引资金等要素流入，以促进地方经济绩效提升（沈坤荣和付文林，2006；李永友和沈坤荣，2008；郭杰和李涛，2009）。

在中国财政分权与经济增长关系的实证研究中，林毅夫和刘志强（2000）利用省级数据的估算发现财政分权提高了省级人均GDP的增长率，认为财政分权可以提高经济效率。另外，早期研究多数支持中国财政分权促进了经济发展的论点（Ma, 1997；乔宝云，2002；刘小勇，2008）。部分研究则认为财政分权对于经济增长的促进作用在分税制改革前为负面的，之后则是正面促进作用（乔宝云，2002；刘金涛等，2006；周业安和章泉，2008）。同时，越来越多的实证研究开始关注分权带来的负面效应。Zhang and Zou（1998）认为财政分权使得地方政府减少了具有外部性的公共品的投入，从而降低了经济增长绩效。张晏和龚六堂（2005）认为财政分权效应的地区差异反而进一步加大了地区发展差距。贾俊雪和郭庆旺（2008）认为自1994年分税制以来，经济上的支出分权和维持性支出集权较快的进度，有损于经济增长。林春（2017）则指出财政分权对经济增长质量存在显著的促进作用，并且会因地区的不同而导致促进效果的差异化。张浩天和李鑫（2017）指出财政分权在促进经济增长的同时加剧了我国的产业结构失衡。可以说，中国式分权虽然极大地推动了经济市场化进程，并对地方政府做出了“为增长而竞争”的有效激励，但伴随分权改革产生的其他成本也日益增加（傅勇和张晏，2007），鉴于此，有学者提出了寻求最优分权水平的意义（严冀和陆铭，2003；殷德生，2004），也有学者提出了下一步分权应更侧重于财权层面（陈硕和高琳，2012）。

2.3.3 分权式改革、转移支付与民生改善

回顾学术界对于中国基本公共服务发展滞后的根源认识，不难发现多数研究均认为“中国式财政分权”阻碍了基本公共服务的发展。财政联邦主义的论调中，财政分权意在高效辨识辖区内居民的公共服务偏好，并通过建立优化辖区内公共服务供给的府际激励机制，以及相应的转移支付制度来解决府际财力不均和辖区间公共物品供给不均等问题（Boadway，1994; Barry, 2009; Faguet J,2014）。分税制架构下，府际转移支付作为地方政府的重要财力来源，担负着在横向上均衡城乡财力、在垂直层面均等公共物品供给的重要作用（陈思霞和卢盛峰，2014）。然而，从发展中国家的经验来看，大部分国家均不同程度陷入“转移支付失灵”陷阱，政府间转移支付不仅未能改善地区间公共服务供给质量，还进一步使得不平等问题越发突出（Marton, 2007; Marko, 2011; Van, Lorentzen and Mattingly, 2017）。

深入分析分权体制下转移支付失灵的原因首先会发现，分税制以后的国家财政体制在中央与省级政府之间采取分税制，省以下各级地方政府之间则采取行政发包制，形成了“双轨制”。分税制虽初步理清了中央和省级政府之间的财政关系，却并未合理贯彻和完善省以下府际财权的有效配置，解决省以下四级政府之间的收入划分问题。陈抗等（2002）认为，在地方政府角色的转变中，分税制起到了明显推动作用。昌忠泽（2017）在以北京市为例的实证研究中发现，分税制前分权体制与北京市地方公共物品的供给不存在显著的相关关系，而分税制改革以后，财政分权体制与北京市地方公共物品的供给存在显著的负相关关系。

财政分权引发的基本公共服务供给滞后、民生性支出失衡等问题产生的原因大致可以归为：转移支付诉求的均等化原则与促进公共服务发展的效率问题难以兼容（乔宝云等，2006；范子英和张军，2010），一方面我国转移支付制度的设计导致其更倾向于满足财政支出缺口较大地区的需求，即经济较发达、人口规模较大的地区更易获得较多的转移支付资金（尹恒和朱虹，2012；贾晓俊和岳希明，2012），再者，纵向的事权、财权不匹配引发了转移支付的显著负外溢性，由此产生的地方政府预算软约束弱化了分权制度的既定约束，导致地方政府公共产品支出效率低下（赵为民和李光龙，2016）; “政治锦标赛”式的晋升机制引致强烈的政府间财政竞争，不断扩张以地区经济增长为导向的生产性公共支出规模，进一步加剧了财政支出的结构性扭曲，抑制了相关服务性公共物品的有效供给（周黎安，2004；沈坤荣和付文林，2005；傅勇，2010；邵敏和包群，2011；袁渊和左翔，2011；崔志坤和张燕，2017; Van, Lorentzen and Mattingly, 2017）；分权体制下的县级基层财政困境直接带来了基层政府服务性公共物品供给能力不足、支出结构偏差、地区差距日益显著（姚洋和杨雷，2003），更有学者指出由财政分权引致的地方公共服务供给不均、不足等现象的根源也需因地区差异而具体分析（辛方坤，2016），例如由转移支付导致的县级公共服务供给能力弱化对于欠发达地区的影响则更为显著（鲁航和鲍曙光，2017）。

综上可以发现，现有文献认为分权引致公共物品供给水平低下的原因主要有三点：转移支付失灵、官员晋升机制以及分权体制引发的基层财政困难。而其中官员晋升机制与压力式分权又被看作是经济增长的制度源泉。可见，经济增长与公共物品供给之间存在“此消彼长”的关系，即经济增长要付出支出结构扭曲的代价。同时也可发现讨论一个地区改革的经济绩效和财政绩效的研究十分缺乏，特别是近年讨论县际层面的相关研究更为罕见。因此，本研究以中国式分权引发基层财政困难的逻辑为背景，基于四川省的县级面板数据，进一步分析改革是否能够通过向县级扩权来达到“调结构、促增长、惠民生”的多重目标并达到促进县域经济发展的目标。