3 省直管县体制改革的背景、目标与实践

县域是指以县（市）为基本行政单位的地域单元，县域发展涵盖多层次内容，其中最受关注的则是在经济社会转型中的县域经济发展和县域民生改善，也是省直管县改革实践落实于县域的主要目标导向。

3.1 省直管县体制改革的背景

我国县域面积占国土总面积近70%，县域人口占全国总人口数量近80%，足以显示县域社会的重要性。随着我国经济社会改革的深化，县域经济总量在全国GDP中的占比持续上升，截至2014年，这一占比达到49%，足以表明县域广阔的发展空间和巨大的发展潜力。但是，我国在经济增长和社会建设方面都取得举世瞩目成就的过程中，改革开放引发的利益多元化发展在不同层次、各个方面忽略了县域经济社会的发展问题，其中被广泛关注的问题是县域经济发展、县域公共服务供给失衡、县级财政压力过大和城乡发展不均等，这些问题产生的背景可概括为以下几个主要方面：

3.1.1 市管县体制的束缚

行政区划的确立涉及国家行政体制建设和经济社会稳定，以及工业化、城镇化、信息化建设等诸多方面；省内财政体制变动中“省—市—县”行政关系的发展和变革形成了省内财政分权问题的核心问题，同时深刻影响着县域经济社会的发展。从新中国成立初期到改革开放，“市管县”体制虽有所发展，但并未全面兴起，“市管县”体制的真正大规模发展则是在改革开放以后。当时所推行的“市管县”体制主要通过以下几种模式来实现：①比较大的省辖市与地区合并，实行“市管县”; ②所在县区的县级市升级为地级市，管辖原地区所属县；③将新设的县级市升格为地级市，实行“市管县”; ④把县直接升级为地级市，实行“市管县”。到改革基本完成，地级市管县的数量基本占到全国地级行政建制的70%。在这种情况下建立起来的地级市基础薄弱，显然不是在长期发展和积累中逐渐形成的中心城市。虽然“市管县”体制在当时所处的时代环境下促进了市场经济发展，但却在长时期内转变成了对县域发展的掣肘。其主要制约表现为以下几方面：

（1）由于我国“强中央、弱地方”的体制倾向，市管县体制下纵向地方政府间责任、权力的不匹配导致县级政府在重压之下难以支撑和带动本县经济社会的发展。由于市级在集中财政收入的同时，并未有与之相匹配的支出责任的划分措施，因此形成了上下级之间在财政利益上的冲突。

（2）市管县体制的推行在“省—县”之间增加了新的行政层级，降低了行政管理效率，县级政府的发展诉求难以得到中央和省级政府及时有效的反馈。管理层级的增加导致省、县之间政令不畅，省以下各级政府之间信息反馈时间较长、效率较低、信息失真的概率较高。

（3）“撤县设市”和“升级合并”的城市往往自身经济实力有限，不足以带动所辖县域的发展。在政府学理论的研究中，实现利益最大化被认为是政府间纵向关系模式变迁的根本动力。市管县体制的初衷在于充分发挥城市的带头作用，但地方政府借机寻求权力扩张的内在驱动力加上政策层面的客观激励，在体制建设上急于求成。在这轮体制改革中，整县改市的比例在新设市中占比较高，但有些县级市的城镇人口比例甚至不到10%，城市化程度极低，一方面，这种实力较弱的中心城市难以辐射带动所辖县域的发展；另一方面，这部分城市借助行政上的领导地位，进一步汲取其所辖县的财政资源以弥补自身的经济滞后，如对省级下达的转移支付资金的截留等。

（4）行政区划是国家行政体制稳定运行的重要组成，县制又是中国行政建制稳定运行的基石，对县级行政区划的轻易变动为后续市县资源的整合、利用和统筹区域协调发展带来了诸多问题。首先，市县之间的利益争夺导致了地区资源的内耗，基础设施建设和产业发展上的同构竞争严重抑制了市场竞争对资源配置的积极作用。其次，20世纪80年代以来，伴随着与市场经济发展相适应的行政分权化趋势，经济管理权限较多下放给地方政府，市与县之间更多的是“块块”关系。根据周一星等（1992）对市管县体制下辖县经济的调查，在所调查的59个县中，54%的县在财政上与市一级是分别向上结算。市县之间虽名为从属关系，其实市县之间垂直的“条条管理”是建立在不同的“块块利益”上，这也是我国行政分权化过程中集权与分权矛盾在基层政府的映射。因此，对县级行政区划变动的决定可能激化行政体制调整中集权与分权的矛盾，并且造成了行政管理上的混乱局面，有碍县级财政的运行和县域经济发展中的资源优化配置。

3.1.2 城乡二元结构所带来的城乡发展不均

中国传统的县域和县域经济与农业和农村基本上是密不可分的，以至于当今在统筹城乡发展的战略规划中，农村经济的发展不可避免地成为县域经济增长的关键所在。长期以来的农业支持工业、农村支持城市，以及城乡分治所形成的城乡二元结构带来的城乡发展不均，严重阻碍了县域的经济增长和民生改善，至今仍然是制约国民经济可持续增长的“短板”。

（1）由于历史原因所致，我国经济社会在发展中所形成的“城乡双轨制”特点也是县域经济发展严重滞后于城市的重要原因之一。我国经济起步时生产力水平较低，工业化水平严重滞后，经济突飞猛进的发展是以剥夺传统农业的剩余价值为代价进行的工农产品不等价交换。而在改革开放以后，通过拉大收入差距来鼓励市场经济发展的模式更拉大了城乡发展差距，而这种发展方式更利于具有资源优势的城市经济。

（2）农村的土地、劳动力等主要生产要素流动受阻、农村资源无法得到合理有效配置，“三农”问题难以从根源上解决，产生了新的城乡二元经济结构。例如农村土地必须经过地方政府征收，才能进入城市建设用地市场，形成土地市场城乡二元分割。无论新旧城乡二元经济结构，都使农村无论在经济发展水平上，还是在民生改善上，如教育、医疗、社保等方面，都远远落后于城市，使县域经济增长和民生改善受阻。

（3）分税制并未合理划分省以下财权、事权，在实践中形成事权下移、财权上收。处于最底层的县级政府持续的承接上级政府下移的事权，同时还不得不面临财权上收，长此以往，致使县级财力困境不断恶化。加之地方政府间的发展竞争，不断扩张以地区经济增长为目标的生产性公共支出规模，进一步加剧了财政支出结构扭曲，基层政府赤字激增。

3.1.3 因财权与事权非对称性而引发的县级财政难题

一是分税制并未合理划分省以下财权、事权，在事权下移、财权上收的分权体制下，县级财政长期受制于上级政府，使得县级财力困境不断恶化；二是“官员晋升锦标赛”体制引发的政府间财政竞争，不断扩张以地区经济增长为导向的生产性公共支出规模，进一步加剧了财政支出结构扭曲，政府赤字激增；三是我国县域经济连接着城市经济与农村经济，覆盖范围广，县域之间在地理条件、经济基础、资源禀赋等方面差异极大，是我国经济区域发展不平衡的特点在县域经济层面的微观体现。因财权与事权非对称而导致的财政支出结构扭曲又会因为县域发展不均而加剧，于是形成县域发展不均与财政支出结构扭曲的恶性循环。这一点也是县级财政困境的根源，其要点将在第四章详细讨论。