2 文献综述

2.1 省直管县改革的主要研究内容

中国的财政变迁向来伴随着对纵向府际关系的调整。在县级财政陷入困境的情况下，一些发达地区的省份率先开始寻求制度变革以解决县域经济发展的难题，而变革的焦点则集中于省直管县这一扁平化政府层级的治理模式上。之所以选择省直管县作为解决县乡发展困境的突破口，一个原因在于相对于改革行政体制，改变纵向财政治理结构要更易实施；另一个原因则在于浙江省为省直管县体制的实施起到了良好示范作用（贾俊雪等，2013）。与过去带有计划经济色彩的市管县体制相比，省直管县的兴起主要有以下几点原因：①省直管县作为省以下纵向政府间财权与事权的重新分配，可以作为一种有效的利益分配机制平衡省以下各级政府收益，以有效防止在市县利益博弈中不断落空的“市管县”体制预期（马斌，2008）。②因分税制未能确立省以下财政关系的划分，纵向的“事权下移”使得县级财力困境不断恶化（Liu, 2012）。③在我国，宪法确认的行政层级由中央、省、县（市）、乡（镇）四级组成，市管县体制无疑增加了行政层级，在提高行政成本的同时降低了行政效率。政府管理领域的扁平化实质上是企业治理中的扁平化理论在公共组织领域的运用，目前省直管县体制改革受到学术界和政界支持的主要原因就在于，其一方面能提高行政效率，另一方面也可缓解市级财政对县级的截留、挪用等问题（贾俊雪和宁静，2015）。

综观省直管县研究所涉及的内容与视角来看，已有研究主要可归纳为以下几个方面：

2.1.1 对“市管县”体制的批评

从新中国成立初期到改革开放，“市管县”体制尚处于萌芽状态。随着改革开放，加快“城市化”和“工业化”进程的期盼空前高涨，由此引发了20世纪80年代中期“市管县”体制改革的迅速推进和大规模发展。不可否认，市管县体制在计划经济向市场经济过渡的特定时期发挥了积极作用。但是，当其促进作用释放殆尽后，制度净收益便逐渐减弱，日益蜕变为对县域发展的掣肘（吴帅和陈国权，2008）。

对此，周一星和胡大鹏（1992）较早地对市带县体制下辖县经济作了问卷调查分析，在接受调查的59位县长或其委托人中，仅有11位（占19%）认为市带县体制对辖县经济“利大于弊”，有15位（占25%）认为“弊大于利”，其余则认为“利弊各半”。王庭槐和卞维庆（1995）基于对江苏省的研究，认为并非中心城市就能带动辖县经济的发展，其原因在于：中心城市处于不同的发展阶段，带动能力不确定；中心城市的经济基础与辖县面积不协调；市管县实施后政府资源和政策的城市化倾斜。这是对市管县体制合理性有所质疑的早期研究。

在近年对省管县体制进行探索的过程中，学术界关于市管县体制弊端的主流观点可以归纳为以下几方面：①大部分中心城市扩散能力极为有限，地级市难以辐射带动所辖县的经济发展，反而进一步扩大了“城乡差距”，形成“城乡悖论”; ②由于我国“强中央、弱地方”的财政体制特征引发了政府间财力与事权难以匹配的现象，再加上转移支付制度的不规范等问题，导致县乡财政吃紧，形成“财政悖论”; ③市管县体制的实行使“市”一级政权由虚变实，省内政府层级变为“省—市—县—乡（镇）”四级，组织成本和信息传递受干扰因素的增加将直接导致行政效率的降低，形成“效率悖论”; ④中心城市行政管辖范围的扩大造成了中心城市之间的恶性竞争，为跨区域治理、协同发展等带来体制阻碍，形成“发展悖论”（庞明礼，2007；周波和寇铁军，2012；叶敏，2012）。

一国经济发展内在的要求持续地推动着管理体制变迁。进入新时期，我国经济增长空间开始向县域转化，弊端日益显著的“市管县”体制使我国县域经济发展面临极大挑战。垂直层面上的“中央—省—市—县—乡（镇）”五级行政体制在统筹城乡、府际权力与责任分配、组织规模和行政成本等方面所暴露出的弊端，已成为行政改革的严重障碍，通过突破“市管县”，通过省级直接管理市、县有助于搭建管理层次少、管理效率高的扁平化行政体制，是现阶段改革的战略选择（孙学玉和伍开昌，2004）。基于此，也有观点认为应当依据“省管县为主，市领县为辅”“宜带则带，不宜带则省管”的原则重构市领导县的战略机制（周仁标，2011）。

对“市管县”体制的合理性有所质疑的文献表明，“市管县”体制对于统筹城乡发展和财政体制运行效率等方面逐渐势弱，这既是省直管县改革的重要背景，也构成了改革的表层动因。

2.1.2 省直管县的改革模式

继中央提出可以在有条件的地方推行省直管县改革，至今已有20多个省陆续根据自身情况实践了不同程度的省管县改革，而各地在推行过程中的模式均有所差别，因此需归纳总结，才能找出改革规律与各地改革的差异性。

在归纳总结省直管县改革的实践模式之前，不得不提及“浙江模式”。浙江省，作为实行省管县改革的先行地区，1992—2008年先后五次进行“扩权强县”改革。一般认为，扩权强县实质上是“省管县”改革全面开始的先行试点工作。浙江省一直坚持“县财省管”，在全国推“市管县”体制时，其省管县财政体制也并未受到触动，并在此基础上又进行了“扩权强县”的先行试点，逐步形成了省级政府地方治理结构的“浙江模式”。而之后在全国铺开的“扩权强县”和财政“省管县”，都或多或少借鉴了浙江省的经验。因此有学者以浙江省为例，探索了浙江省管县改革与县域经济发展的关系。袁渊和左翔（2011）通过分析浙江、福建规模以上工业企业数据，实证检验了“扩权强县”与经济增长的关系，认为省直管县和“扩权强县”有利于促进县域经济增长。樊勇和王蔚（2013）以浙江省为例，通过实证分析得出结论：“扩权强县”有利于县域经济，但其对强县的促进作用更为显著，提出了这轮改革应实现从“强县扩权”到“扩权强县”的跨越，并分别对强县和弱县发展提出了不同建议。

根据已有文献，省直管县改革的模式主要可分为以下几种：张占斌（2009）认为省直管县改革类型基本可以概括为两级管理型、全面管理型、资金管理型以及省市共管型四类。韩春晖（2011）认为，省直管县财政体制改革的推行模式主要有五种：“省管县”+“扩权强县”财政体制来促进县域经济发展的浙江模式；由省级直接管理县、县级市和地级市的海南模式；“强县扩权”+“弱县倾斜”的山东模式，即根据所辖县情况有区别地进行扩权；行政“省管县”+财政“省管县”的湖北模式；依事权定财权的财政体制“省管县”的吉林模式。张占斌（2013）通过对30个试点县的研究，进一步指出省内经济社会发展单列是这些地区省直管县体制改革的主要模式，省内单列模式虽然赋予县政更加完整的行政权力，但是这一模式还面临平衡各级政府利益的挑战。宫汝凯和姚东旻（2015）分别对“全面直管”和“省内单列”两种扩权模式进行分析，结果表明在省直管县改革推行模式的选择上，应结合各省实际条件，综合考虑地区经济发展潜力、县级政府之间的异质性和其间的交互影响三个因素来确定改革模式。

上述文献表明：首先，省直管县改革在现阶段主要是以“扩权强县”和“财政省直管县”两方面展开的；其次，省直管县改革是一项系统性工程，从以上各省推行过程中所总结的模式来看，各省基于经济发展和改革环境的制约，基本是遵循因地制宜原则展开工作的。然而已有研究比较局限于对改革模式的归纳和总结，鲜有通过改革模式进一步实证研究改革作用机制的文献。因此，本书基于“扩权强县”和“财政省直管县”两种主要形式，在对改革实践的探讨中进一步分析这两种形式所涉及的关于财政收入和支出划分等方面具体的内容，为实证分析改革政策中财政分权的具体作用机制打下基础。

2.1.3 省直管县与政府层级扁平化

省直管县改革的主要推行目标就是实现省、县之间在财政管理体制上的对接，由省一级直接管理市、县，因此不少学者也将它作为行政层级和财政体制扁平化改革的切入点进行探讨。

多数学者对省以下政府层级扁平化改革持赞成态度。王庭槐等（1995）认为，只有全面建立起省直管县体制，才能从根本上消除我国机构臃肿、行政管理层次过多等问题。杨之刚和张斌（2006）认为省直管县改革在减少政府层级的同时也减少了收入分享的层次，可以增加县乡财政收入，有效缓解县乡财政困难。贾康（2007）指出，县乡财政困境的体制因素在于在五级政府框架下，分税制始终未贯彻于省以下各级地方政府，而财政层级的扁平化改革是解决这一问题的关键。他进一步提出要做到财政层级的扁平化改革，对策一是建立“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排；二是以省直管县作为一个重要的切入点，初步形成一个从中央到省、到市县的扁平化雏形。石亚军和施正文（2010）提出安徽省改革通过实现省级到市级、县级的直接财政管理，充分释放了县域发展活力。文炳勋（2011）认为省直管县改革的理论渊源来自政府层级与行政组织扁平化理论、财政分权与利益博弈理论等，而其主要目标则是通过建立扁平化的财政管理体制以促进扁平化的行政管理体制的建立。杨文斌（2015）从国际比较的视野出发，认为中国探索省直管县体制改革，在很大程度上也是探索实现中国行政体制的扁平化，并且认为政府职能定位和政府职能纵向划分等因素才是省直管县体制的重要障碍因素。

在进一步的研究中，不少学者提出了省以下政府层级扁平化改革在实践中表现出的制约因素，并给出了相应建议。张占斌（2005）提出省直管县行政区划改革应借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑以后增加省级政府的数量，以缩小省级政府的管理规模和幅度，减少和避免地方主义的出现。贾康（2008）指出分税制改革并未触及省以下财政体制，从而演变为弊端明显的分成制和包干制，建议推行以减少财政层级以乡财县管和省直管县为重点的扁平化改革。才国伟和黄亮雄（2010）通过实证研究政府层级改革的影响因素及其经济绩效，发现政府层级改革显著提高了地方财政支出和经济增长速度。李宜春（2011）认为减少政府层级，推动省直管县行政改革的进程中应理性考虑部分地级市辐射带动作用较强的现实优势，同时还应处理好省、市、县之间的权力配置问题。李猛（2012）则认为，保持宏观经济稳定是理顺政府间关系的前提，然而相对于多层级政府体制而言，扁平化体制并不必然有利于经济平稳运行。柯学民和刘小魏（2014）提出“市场经济发育程度”“压力型体制”和“行政区经济”三大因素在制约省直管县改革，因此改革更需要依靠理顺不同层级政府间的职责权限以及推动区域合作来实现。胡亚兰（2015）指出虽然省直管县改革有益于县域经济增长，但是在缩小行政管理幅度、合理划分各级政府权责等方面仍有所不足。李金龙和武俊伟（2016）认为在基于行政区划改革的省直管县改革中，“传统官僚制”是改革面临的重要制约。

已有研究多数将省直管县改革等同于财政层级的扁平化，没有分离财政层级扁平化的几个方面来分别解析其具体效应。因此，本研究基于省直管县改革模式，将所谓的财政层级扁平化具体细化为经济管理权限的扁平化、财政收入体制和支出体制上的扁平化，甚至于是转移支付体系上的层级扁平化，以进一步解析其改革绩效。

2.1.4 省直管县改革的风险与挑战

任何一项新体制改革的推行，都是在原有体制改革不尽完善的基础上提出来的。对此，本研究认为与“市管县”体制对比，省直管县改革使市对县的抑制作用极大弱化，各项管理权限下放能有效激发县域经济活力，为县域发展松绑。同时，财政层级扁平化后“省—县”财政对接将为财政支持县域发展提供充足的财力保障。

当然，任何改革都有随改革红利而产生的障碍和风险。总体看来，在省直管县改革推行中可能遇到的风险上，本研究认为主要集中于两个方面：第一，省直管县改革不宜采取“一刀切”的方式，应考虑各省份具体情况，进行分类指导、分类改革（潘小娟等，2013）。第二，不少研究认为省直管县改革损害了地级市利益，应积极反思如何协调省、市、县政府间利益的协调和权责的分配，不应将改革看作是纯粹的层级压缩，才能保障改革的顺利推行。这两方面的具体风险和问题如下：

2.1.4.1 推行省以下财政体制改革的条件

由于我国县域覆盖面积较广，东、中、西部地区县域经济社会发展差异大，多数研究认为不能以“一刀切”的方式在全国范围铺开推行省直管县，应具体情况具体分析，有层次地进行省以下财政体制改革，需考虑区域协作、强市的带动能力以及省级政府实际管理能力等多方面的因素（王仕军和冯春，2008；房亚明，2010）。陈翻（2009）认为虽然浙江模式取得了很大成功，但是我国中、西部地区缺乏东部地区所具有的得天独厚的优势条件，各地区应基于自身实际条件来安排改革进程。庞明礼（2009）提出省直管县改革是否推行需要考虑几个约束条件：地理因素，考虑省级的管理幅度和管理能力；经济条件，考虑县的经济条件和与市级的互补性等因素；文化因素，如民族地区则不宜推行改革；政治因素，主要指改革推行应以社会稳定为前提。刘尚希（2010）通过对改革可能产生的公共风险进行分析，建议各省份应根据地区实际发展情况出发，达到条件地区才进行省直管县的改革。韩春晖（2011）认为省直管县改革需考虑省级管理半径、重新划分省份、改革措施配套等因素，积极探索我国省直管县改革模式的“多元化”可能性。张永理（2012）通过对行政区划历史变迁的梳理，总结出省直管县层级改革需要通盘考虑经济状况、历史传统、自然地理条件、政治结构、区域发展、国防安全等多方面的因素。

总体来看，建议不能以“一盘棋”模式推行改革的原因主要在于：第一，考虑到我国县域发展水平的地区性差异，各地应量体裁衣，找准适合自己的模式，而对于不宜推行改革的地区就应当暂缓推行；第二，要实现省直接管理县、市，还应当充分基于各省实际情况，考虑省一级是否具备完全直管的能力；第三，省直管县改革的推行仍需以区域协作为前提，不可完全忽略中心城市的辐射带动能力。

2.1.4.2 省直管县改革中省、市、县利益的协调

省直管县体制改革作为一项“由上至下”的探索性改革，涉及省以下各级政府间权力配置体系的重构，因此如何在不妨碍行政效率的前提下，进行各级政府间权力与责任的进一步划分，是改革面临的重要挑战之一。

对此，庞明礼（2009）认为行政层级扁平化之后，省级部门很可能无法有效监督大量的“直管县”，市级政府又无权监督，容易导致腐败和地方保护主义等问题的频发。杨德强（2010）认为省直管县的顺利推行有赖于处理“省—市”的利益分配关系和“市—县”资源调配关系的协调。张占斌和汪大海（2011）研究认为，在改革实践中存在着如下问题：实践中扩权放权的落实不到位，加上地级市对向县级扩权有所抵触，极易形成市、县政府间利益摩擦；垂直管理部门在扩权政策中定位不清，造成县级政府的角色定位模糊，上下级政府间易产生冲突。石亚军和施正文（2010）指出在实行省与县财政对接过程中，产生了事权、财权难以匹配、“市—县”利益冲突、“省—市—县”财政与行政体制不易协调等问题。才国伟等（2011）的实证研究表明：“强县扩权”提高了地级市的财政收入，抑制了地级市财政支出，同时也促进了城市经济增长，但是不利于城市产业结构调整，而省直管县则恰恰发挥了截然相反的作用；“强县扩权”和省直管县都利于改善城市的环境质量。庞明礼（2013）谈到，改革中地级市由于财力弱化等原因，面临权责匹配的困境，县（县级市）和地级市都面临定位不明确且彼此协作有难度的困境。Yu and Wang（2014）指出若要进一步深化省直管县改革，还需进一步协调“直管县”与地级市之间的利益，并加强对市一级权力的监管。韩艺和雷浩桦（2014）则提出改革进程中需要协调建立良性市县关系，理顺省、市、县权力和责任划分。因此不能笼统地断定省直管县改革一定会有损地级市的利益，应深入地研究各项改革措施的利弊得失，做到扬长避短。

省直管县改革风险已逐步成为改革步伐放缓的重要制约，如何在改革中协调省、市、县三方利益，如何避免所谓的“一盘棋”模式，进行分类指导、分类推进的财政体制改革，尚缺乏系统的分析框架和相应的实证研究。本书试图弥补这一不足。