引言

中国社会已进入城市化的快速发展阶段。在城市发展过程中，城市的规模越来越大，功能越来越复杂。随着城市不断扩张，各种资源要素高度聚集在城市，由此导致的内在风险因素也与日俱增，各种危机层出不穷，可能出现问题的地方也越来越多。社区是城市的基本组成单元，是居民生活工作的主要场所，是若干社会群体或社会组织聚集和居住在一定区域范围内所组成的相互关联、关系密切的社会共同体。城市社区作为现代城市的基础和重要组成部分，在繁荣发展的同时也面临着种种风险和危机。当危机来临时，社区是各种突发灾害事件最直接的承受者，社区民众是风险直接的影响对象和应对者。城市社区风险不同于城市问题，具有突发性、危害的全面性以及难以预测性等特征，对社区居民的生存和发展构成直接威胁。因此，以社区为立足点，开展社区防灾减灾安全风险评估，做好社区防灾减灾自组织能力建设，提高社区防灾减灾能力，就显得非常重要也非常必要。

在防灾减灾体系建设中，社区的防灾减灾功能尤其重要。社区是诸多突发灾害事件发生和处置的第一现场，社区的安全是城市安全的重要组成部分，社区是预防和应对突发灾害事件的前沿阵地，也是城市安全的基础。社区在防范突发自然灾害过程中的地位特殊而重要：其组织协调成本低，机动灵活，救援人员之间相互沟通便捷，非常熟悉本地区的自然地理环境、基础设施和救灾物资与设备等。在自然灾害发生的第一时间，社区防灾减灾的自救互救能力，直接关系到灾害发生时社区居民的伤亡人数及财产的损失程度。习近平总书记2014年在福建省调研时就曾指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。”城市社区不仅聚集社会资源和财富，也是城市居民安全、舒适、健康生活的重要场所。社区的重要性也会随着改革的不断深入尤其是城市化进程的加速推进而日益凸显。社区公共安全是国家公共安全体系的重要组成部分，社区公共安全事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定和人民幸福，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。2015年5月29日，中央政治局在集体学习时强调：维护公共安全体系要从最基础的地方做起，把基层一线作为公共安全的主战场。2015年12月，中央城市工作会议明确了“城市发展，安全第一”的城市发展理念，提出“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域”。会议不但对今后城市工作进行了具体部署，也确立了城市治理体系现代化的新要求。

近几年，由于全球气候变暖，极端天气现象频现，各类自然灾害高发频发，洪灾、风灾、雪灾和地质灾害也常常威胁社区的安全，各类风险和灾难性事件时有发生。受历史和自然条件所限，我国大部分城市人口仍分布在自然灾害严重的地区，市政基础设施承载力超负荷，人口密度大，部分建筑达不到设防标准。按照城市社区的居住人口特点，可以将城市社区分为新建社区、老旧社区（包括棚户区和单位企业生活区等）、新旧混合社区、特殊功能社区等几大类。即使在同一个城市中，富裕人群居住的高档新社区与贫困人群居住的老旧社区之间差别也很大。城市里的一些老旧社区，由于聚集着众多危旧房屋，道路狭窄，基础设施不完善，管线陈旧，存在火灾隐患，而且没有停车场、大型绿地等可做避难场所，因而风险隐患更多。在改革开放前后相当长的一段时间内，中国的社会公众更多关注经济增长、科技进步、物质生活水平提高等方面，而相对忽视了城市安全问题带来的影响。最近十几年，随着经济社会的发展和生活水平的提高，社会公众在享受物质文明进步的同时，开始关注安全问题，逐渐意识到社会发展中存在的由突发灾害事件所引发的公共安全问题严重威胁着公众的生命健康和财产安全，会给社会公众造成巨大的经济损失，导致巨大的心理恐慌，给社会生产生活带来较大的负面影响，影响经济增长速度，甚至严重破坏社会的有序运转和公众的生产生活。由于我国许多城市的应急管理水平不高，社区公众安全意识不够，风险防范意识不强，防灾减灾、自救互救的知识和技能不足，大多数社区防灾减灾形势依然严峻。

随着经济全球化和互联网时代的到来，人类社会已进入高风险时期。近几年我国突发自然灾害种类多、频度高、范围广、损失严重，生产安全事故层出不穷，突发公共卫生事件和社会安全事件也不断发生。我国城市更是处于风险累积过程中，人口高度密集，资源快速流动，经济要素高度集聚，各类交往活动频繁，往往成为安全风险的重灾区。导致我国城市社区安全事故频繁发生的原因有很多，既有客观因素，也有人为因素。在人为因素中，社区应急准备能力不足、处置不及时和管理混乱等管理性问题是导致社区安全突发事件重复发生并且严重影响人民生命财产安全的重要因素，其本质原因则是缺乏完善的社区灾害风险评估。因为风险评估是制订社区突发灾害事件应急预案的基础，是检查和问责基层政府与社区防灾减灾应急管理工作漏洞的重要环节，也是提高社区防灾减灾应急能力的重要依据，能保障社区应急管理实践的规范性和有效性。开展社区风险评估是制订城市社区应急管理预案的基础和依据。社区风险评估决定了社区应急预案的预警响应级别和处置措施。根据风险评估结果找出社区的风险源和风险点，根据风险种类及数量确定风险评价的等级，确定社区可能发生的灾害和事故及其性质、危害后果等，为应急预案的应急响应级别和处置措施提供决策依据和足够的信息。风险评估的结论不仅有助于确定重点考虑的风险源，而且也为应急预案的编制提供了必要的信息和资料。应急预案将根据风险评估的结论进行编制。对于基层社区来说，应急预案的编制还应该充分考虑到与纵向的管理部门及社区内各企事业单位部门应急预案的有效衔接和联动，要进行动态修订与调整。

在过去几年的发展和建设过程中，在国家的倡导和重视下，创建全国综合减灾示范社区的范围在不断扩大，我国城市正在朝着“安全发展示范城市”这一目标努力，全国各地都在开展创建“平安社区”“安全示范社区”“防灾减灾示范社区”等活动，城乡社区防灾减灾救灾能力得到进一步提升。但随着城市的快速发展，城市社区的人流、车流、物流陡增，城市社区也不可避免地存在各种各样的安全风险问题，火灾、水灾、偷盗、诈骗、公共卫生问题、治安问题、交通事故、社会矛盾甚至老年人跌倒等，都是社区安全中的常见问题。各种不同类型的风险事故在最近几年都在不同社区出现过。例如，在2010年11月15日，上海静安区高层住宅发生大火，群死群伤，场面非常惨烈，好多人因此几年回不了家。类似的火灾在其他的社区也发生过。由小区发生大规模停电而引发安全风险的情况也不可避免；如果在社区范围内有加油站，则存在加油站突然发生爆炸的风险；如果社区里有学校，食品卫生安全问题和突发食品中毒事件的风险也是存在的；社区居民在使用家中的燃气热水器和煤气罐时，如果不安全使用会发生煤气中毒或燃气爆炸事故，每年冬天都有这样的悲剧发生，教训非常深刻。进行社区防灾减灾自组织能力建设的研究，就要揭示这些问题与社区各个方面的相互联系，并提出相应的防灾减灾应急管理模式，帮助社区依靠自身的力量和外界的力量尽可能有效地解决问题，营造安全的社区环境。我们也清楚地认识到，一个社区所面临的许多安全问题，往往不是在某一社区单独存在的，而是更大社会范围内存在问题的具体表现。因此，开展对社区防灾减灾自组织能力的研究，首先就要进行社区的风险评估，通过风险评估，找到社区的薄弱环节，做好预防和准备工作，有助于发现和解决社区内更为广泛的安全问题。

城市社区灾害风险包罗万象，决定了社区风险评估会面临很多复杂的难题。风险评估是风险管理最为重要的一个步骤。风险评估是指在风险事件发生之前或之后，针对该事件在人们生产生活及经济财产等方面造成影响和损失的可能性进行定量化评估的工作。风险管理的国际标准ISO 31000对其定义是：风险评估是风险识别、风险分析、风险评定的全过程。社区灾害风险评估是一项较为复杂的系统工程，对开展组织实施、方法运用、情况汇总等多方面都提出了较高的要求。针对社区而言，社区风险评估是通过对影响社区的各种不确定因素即潜在的风险和危机的来源、性质、数量、影响等进行识别、分析评价，得出综合评估结论，并在此基础上提出和采取应对策略，对各种风险进行管理和控制的系统理论与方法。更具体而言，社区风险评估就是依据一定的风险评估标准和方法对社区内部与外部可能面临的风险因素及存在的薄弱环节进行识别、分析和评价，并通过科学研判和评估手段认识风险的性质、特征和影响结果，判断风险的未来发展趋势，确定风险应对策略和应急管理预案，从而有效地预防、规避、应对和控制风险，从根本上做好各方面工作确保城市社区的安全。

由于社区内成员密集，危机酝酿期往往较短，风险转化为危机的过程容易被人们忽视，因此危机爆发前征兆不明显，危机爆发后影响和破坏很大。当发生自然灾害突发事件时，由于社区居住人员密集，人口结构复杂，社区内老幼病残及体弱者随机分布，当灾害形成较快导致社区准备不足、应对不力而受灾严重时，自然灾害危机的影响面就会较大，涉及的利益相关者众多，无论是居民还是社区服务机构都将面临巨大损失。目前，水灾、火灾是大多数社区安全中面临的主要风险源之一。

因此，加强社区防灾减灾能力建设，有效应对各种灾害风险，是社会经济不断发展、人民生活水平不断提高的迫切需要。做好社区防灾减灾工作，关键是要提高居民防灾减灾自组织能力，增强全民防灾减灾意识，使他们积极参与社区的防灾减灾全过程。对社区防灾减灾自组织能力建设的研究是综合性、应用性和交叉性的研究，它属于管理学研究领域，但又不局限于管理学学科。因此，本书借鉴了管理学和社会学的理论与研究方法，广泛地吸收学术界已有的学术成果。通过实地走访调研，结合社区的防灾减灾应急管理能力建设的具体实践，收集整理了大量素材开展研究，本书主要采用以下四种研究方法。

第一种是文献综述法。通过查阅图书、文献资料，在尽可能检索国内外相关文献资料的基础上，系统梳理并全面深刻把握社区防灾减灾应急管理的国内外实践内容和研究现状。

第二种是德尔菲法。本书在现有研究的基础上，运用德尔菲法对应急管理能力要素的一级指标、二级指标进行筛选，得出与社区防灾减灾应急管理能力紧密相关要素的重要指标。

第三种是层次分析法。建立社区的防灾减灾应急管理能力建设指标体系，运用层次分析法对其进行评价，分析评价结论，找出社区防灾减灾应急管理能力建设存在的问题，提出能力建设提升途径和方法。

第四种是问卷调查法。以成都市社区防灾减灾自组织能力建设的实践经验为研究对象，通过对社区的实地走访、座谈交流等形式，制作调查问卷、开展问卷调查，了解社区在防灾减灾应急管理能力的要素，如应急认知能力、应急响应能力、恢复重建能力等方面的具体现状，总结出社区在自组织能力建设方面的经验与不足。