第一节 涉农立法历程

涉农立法是与农村改革发展实践相适应的，从新中国成立至今，可分为六个阶段：

一、起步阶段（1949年至1954年）

新中国成立伊始，履行立法职责的是中国人民政治协商会议和中央人民政府委员会，立法重点是巩固革命成果，建立国家政权组织机构。这一时期，先后制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、中央人民政府组织法、任免国家机关工作人员暂行条例、人民法院暂行组织条例、最高人民检察署暂行组织条例、《公安派出所组织条例》、逮捕拘留条例、惩治反革命条例、惩治贪污条例及有关民族区域自治、劳动保护等30多部法律、法令。

涉农立法的重点是将党的土地改革政策转化为法律制度，维护农民的土地所有权，恢复和发展农林牧渔业生产。具有临时宪法性质的共同纲领第二十七条、第三十四条规定：保护农民土地所有权，实现耕者有其田；组织农民发展农业生产，兴修水利、防洪防旱；保护和发展畜牧业，防治兽疫；保护森林，有计划地发展林业；增加肥料，改良农具和种子；防治病虫害，救济灾荒。这一时期制定的农业法律主要有两部：一是《中华人民共和国土地改革法》，该法废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，确定了农民的土地所有权。二是《新解放区农业税暂行条例》，规定了农业税的征税范围、税率、计征程序、免征条件等。这两部法律开启了新中国涉农立法的历史进程。

二、巩固发展阶段（1954年至1966年）

1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，制定了我国第一部宪法，确立了人民代表大会根本政治制度。会议还制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法，建立起国家政治生活的基本原则。人民代表大会制度建立后，作为国家最高权力机关及常设机构，全国人大及其常委会履行立法权。1954年至1966年，全国立法机关共制定了130多部法律、法令，为进一步完善新中国法律制度积累了宝贵经验。

涉农立法的重点是为推动农业合作化发展提供法律保障。1954年宪法第八条规定：“国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。”1956年至1958年，全国人大及其常委会先后制定了《农业生产合作社示范章程》《高级农业生产合作社示范章程》《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》《关于适当提高高级农业生产合作社公积金比例的决定》《批准国务院关于农业生产合作社股份基金的补充规定的决议》5部法律和决定，规范和指导农业合作化发展。为巩固农业合作化制度，全国人大常委会还制定了《中华人民共和国农业税条例》，修改了1953年制定的《国家建设征用土地办法》，规定农业生产合作社以社为单位缴纳农业税，规范征用合作社土地的补偿标准和程序。

1958年，人民公社化运动快速发展，农村土地转变为人民公社集体所有，土地的所有权和使用权高度集中。1960年，第二届全国人民代表大会第二次会议通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要》和《关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议》，提出进一步巩固农业合作化制度的具体要求，但在实践中，这些要求并未得到贯彻落实，出现了违背农民意愿、损害农民利益等问题，粮食大幅度减产，农民生活十分困难。急躁冒进的人民公社化，严重脱离国情，背离经济规律，制约生产力发展。60年代初期，全国粮食产量仅为2亿吨左右，人均占有230公斤，农村居民人均年纯收入100元左右。

三、立法停滞阶段（1966年至1978年）

从1966年开始的十年动乱，对我国的民主和法制造成严重破坏。这一时期，党和国家的政治生活受到“文化大革命”干扰，不能正常开展，立法工作陷入瘫痪。自1964年12月至1975年1月，第三届全国人民代表大会只召开了一次全体会议，全国人大常委会自1966年7月以后没有再召开会议，第三届全国人大及其常委会除通过关于士兵现役期限的决定、关于取消军衔制度的决定、关于特赦战争罪犯的决定外，没有再制定新的法律。1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了1975年宪法，在当时“极左”思潮主导下，该宪法具有严重缺陷。

这一时期，涉农立法陷入停滞，农业生产主要依靠政策、行政指令进行调整。按照1962年党中央制定的《农村人民公社工作条例（修正草案）》,1975年宪法明确了“三级所有、队为基础”的农村生产资料所有制，第七条规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”

四、全面启动阶段（1978年至1992年）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，全会决定将工作重点转移到经济建设上来。同时强调发展社会主义民主，健全社会主义法制，全会提出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。这一时期，立法以制定新宪法为重点，着力恢复和重建国家政治秩序，适应以经济建设为中心的工作重点转移，为推进改革开放提供法律保障。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行的《中华人民共和国宪法》。在宪法的统领下，1979年至1992年，全国人大及其常委会先后制定、修改宪法和法律及有关法律问题的决定215件次，内容涵盖国家社会经济发展的各个方面，不仅为改革开放和社会主义现代化建设提供了法律保障，也为形成中国特色社会主义法律体系奠定了基础。

涉农立法在这一时期进入了快车道。中共中央1983年一号文件提出，“国家机关对农村各类经济形式及其活动，加强法制管理，制定相应的法规”。1991年党的十三届八中全会强调，“逐步把国家对农业和农村的宏观管理纳入法制轨道”。这一时期，涉农立法的重点是适应解放农业生产力的需要，推动农村土地所有权与使用权分离，赋予并保障农民土地承包经营权。1982年宪法第十七条规定，“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。1986年，全国人大常委会制定了《中华人民共和国土地管理法》，规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有。”“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”这一时期，在保障农民土地承包经营权的同时，涉农立法更多地侧重于宏观管理领域。1979年至1992年，全国人大及其常委会先后制定、修改涉农法律12件次，成为我国涉农法律制度的重要内容。受限于当时的经济体制大环境，以及各领域的改革还在探索之中，有些法律难免带有计划经济和强化行政管理的印记。

五、法律体系形成阶段（1992年至2011年）

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，要求抓紧制定和完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。1993年至2011年，全国人大及其常委会先后制定、修改宪法和法律及有关法律问题的决定392件次，社会主义市场经济逐步纳入法制规范轨道。截至2011年3月，我国制定宪法和法律240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。2011年3月10日，十一届全国人大常委会委员长吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。

这一时期涉农立法的重点，主要是围绕农村改革，确立以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，加强农业基础设施建设，推进科教兴农战略，促进农村社会事业健康发展。1999年宪法修正案规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1993年全国人大常委会制定了《中华人民共和国农业法》,2002年进行了修订，农业法成为规范农业农村经济社会发展的基础性法律。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议决定废止农业税条例，终结了在我国沿袭2000多年的土地赋税制度，每年为农民减轻负担超过1335亿元。1993年至2011年，全国人大常委会先后制定、修改涉农法律38件次。至此，在“三农”领域，基础的、支架性的法律基本制定出来，涉农立法为中国特色社会主义法律体系的形成作出了重要贡献。

六、调整完善阶段（2012年至今）

中国特色社会主义法律体系的形成，是相对的、动态的。2013年11月，党的十八届三中全会作出了关于全面深化改革若干重大问题的决定。全会提出的全面深化改革的总目标是，坚持、完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个目标，就是下大气力改革不适应实践发展要求的体制机制，使各方面的运行更加顺畅，使依法治国更加自觉。习近平总书记在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中提出，“这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律规定。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行”。此后，全国人大及其常委会按照科学立法、民主立法的精神，先后制定了反恐怖主义法、反家庭暴力法、国家勋章和国家荣誉称号法、深海海底区域资源勘探开发法、境外非政府组织境内活动管理法、资产评估法等法律，修改法律144件次。

在涉农法律方面，制定或修改17部，包括渔业法（2013年修正）、气象法（2014年、2016年修正）、防洪法（2015年、2016修正）、城乡规划法（2015年、2019年修正）、动物防疫法（2015年修正）、畜牧法（2015年修正）、种子法（2015年修订）、水法（2016年修正）、野生动物保护法（2016年修订、2018年修正）、农民专业合作社法（2017年修订）、水污染防治法（2017年修正）、农村土地承包法（2018年修正）、农业机械化促进法（2018年修正）、防沙治沙法（2018年修正）、农产品质量安全法（2018年修正）、村民委员会组织法（2018年修正）、土壤污染防治法（2018年制定）和土地管理法（2019年修正）。