第二节 涉农法律基本制度框架

我国已建立起以农业法为基础，以不同领域专门涉农法律为主干，以有关法律中的涉农条款为补充，辅之以行政法规和地方性法规，多层次、全方位的涉农法律制度。

一、涉农法律所属的法律部门

我国法律部门的划分，是以法的调整对象为主要标准，辅之以法律调整方式，将调整同一类社会关系的法律规范，划归同一类法律部门。中国特色社会主义法律体系包括由在宪法统领下的宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门构成。现行有效的26部涉农法律，分属5个法律部门。从涉农法律所属的法律部门看，以经济法为主，行政法类次之，两者占80%以上。

在立法实践中，经济法与行政法、民商法曾经是交叉融合的，随着经济活动日益复杂，经济法逐步从上述两个法律部门中分离出来。经济法的调整对象，是规范政府管理和调控市场经济活动所产生的法律关系，既有纵向关系，也有横向关系，既不同于民商法侧重调整横向法律关系，也不同于行政法侧重调整纵向法律关系。但在实践中，界线难以严格界定。经济法要规范宏观管理和调控措施，必然与政府相关部门的主体资格、行政行为、行政程序和行政监督等行政法相关联。要规范市场主体、市场秩序、竞争规则等，又避免不了与民商法相关联。从这个意义上讲，经济法可以称之为经济管理领域的行政法。

二、涉农法律制度的主要内容

涉农法律制度按照内容划分，可分为十个方面：

一是农业的“基本法”。

农业法在涉农法律制度中地位重要，可以称为农业的“基本法”（也可说是“轴心法”），统领“三农”领域各专门法律（所谓统领，是就法律涉及的内容而言，法律的地位是平等的）。农业法为什么被称为农业领域的“基本法”？从立法指导思想看：农业法是为保障农业在国民经济中的基础地位，把党和国家关于农村改革发展的一系列大政方针规范化。从内容看：农业法涵盖农业生产经营体制、农业生产、流通、加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护等方方面面，农业领域其他法律的内容，在农业法中都有原则性规定。从法律实施效果看：农业法在保障农业的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益等方面，发挥着重要作用，成为各级人民政府及相关行政主管部门依法治农的基本准则。

二是规范农村土地管理制度的法律。

土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生产、生活保障。土地管理法为维护土地的社会主义公有制，合理开发利用土地资源，加强永久基本农田保护提供了规范。在城乡建设用地管理上，土地管理法是最主要的管理依据。

三是规范农业基本经营制度的法律。

包括农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法。农村土地承包法将农村基本经营制度规范化、具体化，对巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，促进乡村振兴，意义重大。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法建立了土地承包经营纠纷解决机制，是及时有效化解矛盾、稳定承包关系、维护土地承包经营当事人合法权益的制度规范。

四是规范农业经营主体的法律。

包括农民专业合作社法和乡镇企业法。农民专业合作社法明确了农民专业合作社的法人地位和治理结构，是历史性贡献。乡镇企业法是在特定历史条件下制定、时代印记十分鲜明的一部法律。在20世纪八九十年代，乡镇企业异军突起，1993年全国乡镇企业完成国内生产总值14595亿元，占全国国内生产总值的25%，“四分天下有其一”。但是，国家扶持乡镇企业的政策没有以法律形式确定下来，乡镇企业的权益得不到切实保障，乡镇企业自身发展中的问题也需要规范和引导。该法为乡镇企业发展提供了法律支持，有力地支持了农村工业化，如今成为国民经济半壁江山的民营经济，其前身大多源于乡镇企业。

五是规范提升农业生产力发展的法律。

包括种子法、农业技术推广法、农业机械化促进法、气象法、水法、防洪法等。

种子法是保护和合理利用种质资源，规范品种选育和种子生产、经营、使用行为，提高种子质量水平，推动种业产业化发展的法律规范，在打破计划经济模式的种业管理体制、发育多元化市场主体方面，具有里程碑意义。2015年经过全面修改，进一步完善了品种审定、非主要农作物品种管理、植物新品种保护等制度，为建立现代种业管理制度奠定了法治基础。

农技推广法是促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，增强科技支撑保障能力的法律规范。2012年全面修改，明确了国家农技推广机构的公共服务机构性质、设置原则和管理体制，明确了多元化推广组织的法律地位，明确了农技推广工作的保障措施，是依法推进科教兴农的重要法律制度。把国家农技推广机构的公共服务机构性质以法律形式确定下来，稳定了农业、林业、水利行业100多万人的农技推广队伍及相关机构，是该法的重要贡献。

农业机械化促进法是鼓励扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用农业机械，促进农业机械化发展的法律规范，明确了农业机械化发展的基本制度，强化了促进农业机械化发展的保障措施。法律中“中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴”、“对农业机械的科研开发和制造实施税收优惠政策”、“从事农业机械生产作业服务的收入，按照国家规定给予税收优惠”、“对农业机械的农业生产作业用燃油安排财政补贴”等规定，有力地推动了我国农业机械化水平的提升，促进了农业机械装备行业的发展。该法实施后，我国农机装备总量、农业机械化水平和农机工业增长速度，成为历史上最好的时期。

气象法是防御气象灾害，减少气象灾害损失，提升气象服务农业水平，合理开发利用和保护气候资源的法律规范。水法和防洪法是加强水害防治，减轻洪涝灾害，推动水利建设和发展的法律规范。这些法律从推动农业生产的各个方面，作出相应制度安排，助推了我国农业综合生产能力的提升。

六是规范农业农村资源开发管理的法律。

包括畜牧法、森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法等。畜牧法为保护畜禽资源，调整畜牧业生产经营行为，促进现代畜牧业发展提供了规范。森林法对保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保护生态环境及林业经济发展提供了规范。草原法为保护、建设和合理利用草原资源，改善草原生态环境提供了规范。渔业法为加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，促进渔业生产发展提供了规范。野生动物保护法为保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡提供了规范。这些法律既有效保障了农业资源的合理利用，也推动着农林牧渔等各产业协调发展。

七是规范农业生态环境保护的法律。

包括水土保持法、防沙治沙法、水污染防治法、土壤污染防治法等。水土保持法主要规范水土流失预防和治理活动，建立了水土保持生态补偿机制。防沙治沙法规范土地沙化防治活动，协调沙化地区的经济发展和生态保护。水污染防治法规范了水污染防治活动，保障饮用水安全，减少农业生产对水资源的破坏。土壤污染防治法规范了土壤污染防治活动，保障农产品质量安全和公众健康，实现土地资源永续利用。这些法律都着眼于调整人类生产生活与自然资源保护的关系，加大资源环境保护力度，促进经济社会的可持续发展。

八是规范农产品质量安全监管的法律。

包括农产品质量安全法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等。农产品质量安全法是农产品质量监管的基本准则，对农产品质量安全标准、农产品产地环境管理、农业标准化生产、农产品市场准入制度等作了全面规范。动物防疫法为加强动物防疫活动，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展提供了规范。进出境动植物检疫法为进出境动植物病虫害检疫提供了规范，确立了进境动植物目录管理制度，对进境、出境、过境、携带、邮寄动植物实施全程检疫。这些法律强化了对作为食品源头的农产品安全监管，保证人民群众“舌尖上的安全”。

九是规范农村人居环境建设的法律。

城乡规划是政府履行社会管理职责的重要依据。城乡规划法为加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境提供了规范。在乡村规划建设方面，该法确立了城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的基本原则，建立了乡村建设规划许可制度等。

十是规范农村基层村民自治的法律。

村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。村民委员会组织法为保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益提供了规范。该法明确了村民委员会的组成和职责，实行民主议事、民主评议、任期和离任审计等制度，建立了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制。

三、其他法律的涉农规定

除了以上规范“三农”领域的专门法律外，还有79部法律的部分条款对农业、农民或农村问题作出了规定，成为涉农法律制度的重要补充。如在保障农民平等选举权利方面，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法规定，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。在推动农村教育事业发展方面，义务教育法规定各级政府设立专项资金，保障农村地区实施义务教育；农村义务教育所需经费由各级政府分项目、按比例分担；完善农村教师工资经费保障机制。在完善农村社会保障体系方面，社会保险法规定建立新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度；保障农民工依法参加社会保险；征收农村集体所有的土地，应足额安排被征地农民的社会保险费，将被征地农民纳入当地的社会保险体系等。

四、农业行政法规和地方性法规

农业行政法规和地方性法规，是农业法律规范体系的重要组成部分。行政法规是国务院按照宪法和法律授权制定的规范性文件，包括条例、办法、实施细则、规定等形式。农业行政法规在农业法律规范体系中具有两方面作用：一是为落实法律制定实施办法。如国务院制定的农民专业合作社登记管理条例、乡村集体所有制企业条例、基本农田保护条例、森林采伐更新管理办法、水产资源繁殖保护条例、野生植物保护条例、陆生野生动物保护实施条例、水污染防治法实施细则、水土保持法实施细则、森林病虫害防治条例、退耕还林条例、草原防火条例、防汛条例、种畜禽管理条例等。二是对尚未制定法律的领域作出规范。如饲料和饲料添加剂管理条例、农药管理条例、兽药管理条例、植物新品种保护条例、农业转基因生物安全管理条例、农村五保供养工作条例、农民承担费用和劳务管理条例、粮食流通管理条例、农业保险条例、农田水利条例等。

地方性法规作为在特定区域发生法律效力的规范性法律文件，更具针对性，有利于解决当地农业农村发展中的实际问题。在“三农”工作的一些领域，地方的立法实践已经成为推动涉农立法的先行者和重要渊源。如在脱贫攻坚工作中，目前尚未制定专门的法律或行政法规，但在地方立法实践中，广西、黑龙江、湖北、重庆、广东、陕西、甘肃、内蒙古、贵州等9省（区、市）已经制定实施了地方扶贫开发条例，为国家层面相关立法积累了宝贵经验。