第三节 改革决策与立法决策

我国是农业大国，农业、农村和农民问题始终是关系党和国家全局的重中之重。中国要强，农业必须强，中国要美，农村必须美，中国要富，农民必须富。没有农业的现代化就没有国家的现代化，没有农民的小康就没有全国人民的小康。农业的健康发展关系到整个国民经济的可持续发展，农村社会的稳定关系到国家政权的稳固。实现农村的长治久安，必须发挥法治的引领和规范作用。

涉农法律制度是“三农”工作的制度保障，是国家意志、国家战略在“三农”领域的体现。农村改革实践证明，涉农法律制度在调整规范“三农”工作中发挥着不可替代的作用。新中国成立初期，我们主要依靠政策调整，辅之以法律规范；党的十一届三中全会后，政策调整与法律调整并重；党的十八届四中全会后，涉农法律将成为推动农业农村经济社会持续健康发展的根本性制度保障。解决“三农”问题，最终要靠法治。靠法治，带有全局性、根本性、长期性的问题才能得到解决。

一、深化农村改革是涉农立法的主题

党的十八届四中全会决定提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。完善中国特色社会主义法律体系是长期的历史性任务，法律体系将随着建设中国特色社会主义和全面深化改革的伟大实践发展而发展，涉农立法亦如此。

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，这是党中央对“三农”工作作出的新的战略部署，是新时代农业农村改革的新方向和新要求。习近平总书记指出，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。坚持农业农村优先发展，这是党中央着眼于农业农村短板的问题导向作出的战略安排，表明在决胜全面建成小康社会，全面建设社会主义现代化强国新征程中，要始终坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，真正摆上优先位置。贯彻落实党中央农业农村优先发展的要求，要始终坚持把涉农立法放在人大立法工作的重要位置，紧紧围绕推动乡村振兴战略实施，力求有所突破。

党的十九大对实施乡村振兴战略作出十二个方面的安排部署：一是深化农村土地制度改革。巩固和完善农村基本经营制度，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，二轮承包到期后再延长三十年。二是深化农村集体产权制度改革。保障农民财产权益，壮大集体经济。三是确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。四是推动实现农业现代化。构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。五是推动农民创业就业。促进农村一二三产业融合发展，拓宽增收渠道，提供全方位公共就业服务，促进农民工多渠道就业创业。六是完善乡村治理体系。加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。七是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。八是推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。九是完善农村社会保障体系。完善城乡居民基本养老保险制度，实现养老保险全国统筹；完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度；完善失业、工伤保险制度；统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度；完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。十是坚决打赢脱贫攻坚战。重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。十一是加强农村生态文明建设。强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动；完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作；扩大退耕还林还草；严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。十二是加强农村基层党的建设。把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。上述十二个方面，都涉及制定或修改相关法律制度。

二、我国农业基础性、弱质性、市场发育滞后性及带有准公共产品性质的特点，是涉农立法不可忽视的基本国情

农业是衣食之源，是国民经济的基础产业；农业受自然和市场双重风险影响，社会平均利润率低，是弱质产业；农业在市场经济中是不成熟的产业，市场发育不成熟，市场主体发育不成熟，分散的小生产与大市场始终是一对矛盾。

我国农业的弱质性，随着城镇化、工业化快速推进，又面临新的挑战：

耕地短缺。我国现有耕地面积203077万亩（2013年第二次土地调查），人均耕地1.52亩，不到世界人均水平的50%（3.38亩），耕地质量较差，2/3是中低产田，适宜稳定耕种的只有18亿亩左右。全国新增建设用地年均占用耕地480万亩左右，守住耕地红线的压力越来越大。耕地后备资源少，60%以上分布在降水少和水土流失、沙化、盐碱化严重地区，开发利用价值小。

水资源短缺。我国人均淡水资源2100立方米，是世界平均水平的28%，耕地亩均水资源1400立方米，是世界平均水平的50%。水资源总量短缺，全国年用水总量6300多亿立方米，缺口500多亿立方米，缺口超过8%。工业、生活和生态用水持续增长，挤压农业用水空间，农业用水年缺口300亿立方米。

农业科技支撑能力较弱。科技创新、转化、推广渠道不够畅通，农业科技进步贡献率低于发达国家20至30个百分点。除杂交水稻、抗虫棉及个别突破性品种外，总体上缺少重大原创性品种和栽培技术成果，90%以上的高端蔬菜花卉品种和主要畜禽品种核心种源依赖进口。农机与农艺融合不够紧密，高端农机装配制造业技术落后，农技公益服务体系建设滞后。

农业面源污染严重。化肥年消费量5653万吨（折纯，2018年），小麦、玉米、水稻三种主要作物化肥平均利用率为33%；农药年消费量180万吨（折纯32万吨），利用率为36%，废弃农药包装物缺乏收集处理渠道，成为农业面源污染、黑臭水体和农村环境问题的重要源头；农膜年生产250万吨，其中棚膜120万吨，地膜130万吨，回收率不足60%，局部地区“白色污染”严重；作物秸秆每年约10亿吨，有效利用率20%；农村生活垃圾年约4亿吨，只有40%左右的村庄实现生活垃圾集中清运；年产生畜禽粪污约40亿吨，有效处理率为42%。全国耕地点位超标率为19.4%，含有13种无机污染物和3种有机污染物，重金属超标，致使这些耕地上的农产品减产降质（2017年）。

随着快速的工业化和城镇化及人口增长、消费水平提高，我国农产品供需缺口扩大。粮棉油糖肉奶净进口量相当于9亿多亩播种面积，占我国农作物总播种面积的36%，按照当前生产和需求状况，到2020年，进口农产品将相当于10亿亩播种面积的产量。适度进口优质农产品平衡国内消费需求，缓解资源压力，有一定的必要性，但要防止因过度依赖进口而放松国内生产的努力，防止损害国内产业。就粮食而言，增产不易减产易，稍有放松或政策调整失误，产量大滑坡的可能是存在的。如果出现粮食危机，不要说国际贸易粮源有限（全世界每年贸易粮不超过3.5亿吨），就是有粮源，运输也是问题。况且，国际政治经济关系一有风吹草动，粮食首当其冲会成为受管控的贸易物资。在粮食问题上，立足国内解决是根本，过度依赖国际市场风险巨大。

我国农业的市场化发育滞后。虽然家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体发育较快，但小农户仍然是农业生产经营的主力，组织化程度低，生产要素配置和利用效率不高，收益明显低于其他产业，小生产与大市场的矛盾依然突出。需要进一步培育市场主体，发育生产要素市场，加快市场流通体系建设，提高农业的市场化程度，推进小农户与现代农业对接。

农业是带有准公共产品性质的领域，也是“市场失灵”的典型领域。欧美经济发达国家“市场失灵”，是新自由主义经济理论指导下的经济形态所致，放任形成垄断，垄断扭曲市场。我国农村的“市场失灵”，一是源于市场发育不成熟，二是源于农业产品为准公共产品。提供公共产品的领域，靠市场配置资源难以奏效。制定涉农法律要避免一个误区，即认为市场是万能的，从而放松对农业农村的支持。20世纪90年代，我们把农业技术推广服务推向市场，100多万人的农技推广队伍锐减为30万人，人们常形容农技推广人员像个“讨饭”的，尽管是自嘲，但反映了当时的窘境。碰壁后，才明白市场化不是什么领域都可以用。在“三农”领域，粮食生产、农业基础设施建设、公益性的农业技术推广、农业科技创新、生态资源保护、脱贫攻坚等，都无法完全市场化。当然，强调对农业的支持保护，绝不是说农业不要按市场规律办事，不搞市场经济。发展市场经济与加强支持保护不是对立的，支持保护是弥补“市场失灵”，不是干扰扭曲市场。我们既要尊重市场经济规律，发挥市场配置资源的重要作用，又要针对“市场失灵”现象，用看得见的手矫正看不见的手，用宏观调控弥补“市场失灵”。欧美发达国家农业现代化程度比我国高，其支持保护水平也比我国高，日本、韩国等国家的小规模农业亦如此。总结国内外调控农业的实践，得到的启示是：市场经济发育越充分，现代化程度越高，对农业农村的支持保护力度越大。改变的只是支持保护的方式，而不是要不要支持保护。有观点认为加强对农业农村的支持保护会扭曲市场经济，这是误解。

涉农立法要适应农业基础性、弱质性、市场经济滞后性和农业带有准公共产品性质的特点，切实加强对农业的支持和保护。要充分利用财政、税收、金融、保险等手段，建立农业投入的稳定增长机制，增强农业农村经济发展的活力。我国农业的现代化程度和农民收入水平与国外发达国家相比，差距还比较大，我们脱离温饱型农业还只有20多年的时间，实现乡村振兴的任务非常艰巨。这个国情，在涉农立法中要把握好、把握准。

三、涉农立法要综合统筹经济、社会、文化、生态及乡村治理

农业、农村和农民问题是有机整体，完善涉农法律制度要系统思维、统筹考虑。一是统筹协调农业生产全过程。推动农业产业发展，跳出传统农业，既考虑生产，也考虑流通、加工、消费在内的整个产业链条。在农村金融服务、农业保险、运用资本市场等方面，涉农立法要补上短板。二是统筹协调农业资源的利用与保护。过去农产品长期短缺，主要考虑供给问题，高产是唯一目标，不惜竭泽而渔使用资源，农业生态环境不堪重负。今后要利用与保护并举，使发展具有可持续性。三是统筹协调主要农产品有效供给、农民增收和提高农产品质量安全水平三大目标。四是统筹经济发展与社会发育。农业的现代化和农村的现代化需要同步推进，涉农立法在突出农业农村经济发展的同时，要调整和规范农村社会发展，加强交通、电力、通讯等乡村基础设施建设，协调科教、文化、卫生同步发展，提升农村社会事业服务水平，推进城乡一体化，逐步实现城乡公共服务均等化。

四、努力提高涉农立法质量和效率

发挥涉农立法的引领和推动作用，必须抓住提高立法质量这个关键。习近平总书记指出，“加强和改进立法工作，要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序”。

一是按照科学立法、民主立法的要求，在完善机制和提高质量上狠下功夫。进一步确立人大立法的主导地位，防止立法部门化，部门利益法制化。完善政府相关部门共同参加，社会各界广泛参与的立法机制，使各方面的意见和关切都得到充分表达，广泛凝聚社会共识。

二是坚持问题导向，提高立法的针对性和可操作性。现在涉农立法周期过长，许多时间浪费在所谓法理争论及部门利益平衡的协调中，一部法千呼万唤始出来。有的陷入“经院式立法”，对经济社会发展规律把脉不准，脱离实际。在涉农立法方面，只要有现实需要，就抓紧立法，出现新情况，再抓紧修改，快马扬鞭。法律通常包含法律原则和法律规则。法律原则是法律精神的集中体现。法律规则侧重规范，是对具体权利义务及其法律后果的规制，允许什么，禁止什么，操作性强。原则和规则都是法律的重要内容，相辅相成。由于多种原因，现行的一些涉农法律原则性和倡导性规定多，可操作性不强。增加“刚性”内容，是今后涉农立法要注意解决的重点问题。

三是立法关口要前移。在法律缺失或不完善的情况下，政策替代法律，长此以往，法律就会滞后于火热的改革发展实践，“引领”和“推动”的作用就难以体现。今后，涉农立法要关口前移，切实保证农村重大改革先立后破，有序推进。现行涉农法律大多是上世纪90年代和本世纪初制定的，从计划经济体制向市场经济转变的过渡色彩较浓，不少法律条款已不适应农村改革发展和乡村振兴的实践需要，需要修改，如农业法、渔业法、草原法、动物防疫法、农产品质量安全法、森林法、气象法等。另外，一些重要法律需要制定，如乡村振兴促进法、粮食安全保障法、农业投入法、农村金融法、农业保险法、农村集体经济组织法、农田水利法等。

四是规范权力运行。过去立法注重维护公权，法律内容侧重政府部门“授权”和约束公民行为。今后，立法要恪守“以民为本、为民立法”理念，“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，注重规范公权、保障私权、保护弱势群体，保障公民权利，对公权滥用要予以约束，维护社会公平正义。

五、处理好政策与法律的关系

第一，政策与法律的本质特征是一致的。

党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。习近平总书记指出，“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的”。“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”党的农村政策和国家涉农法律都是党和国家关于“三农”的大政方针和制度规范。党的农村政策是立法的指引、依据，是法源；国家法律是党的政策的规范化和系统化，靠国家强制力保障实施。党的农村政策转化为国家法律后，就成为国家意志，实施法律在本质上就是贯彻党的主张，维护法律的权威就是维护党的政策的权威，维护执政党的权威。

第二，政策与法律具有互补性。

政策是为实现一定的政治、经济、社会、文化发展目标而确定的指导原则和准则，具有指导性、及时性、灵活性、宣示性、方向性等特征。法律是国家制定的并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普遍性、稳定性、规范性及实施上强制性等特征。政策的组织动员机制高效。法律有严密的逻辑结构和完整的体系，边界、规则、权利、义务界定清晰。两者相互影响、相互补充，如车之双轮、鸟之两翼。

第三，政策与法律具有融合性。

政策是法律的先导和灵魂，但政策不代替法律，这就如同政党与国家的关系一样。法律是政策的升华，但要在党的领导下通过民主集中制原则制定、贯彻、实施。改革与法治不是对立的，不讲法治的改革容易偏离轨道；只讲法治不推进改革，容易因循守旧。政策与法律形式上的差异性，不影响其本质上的融合性，途径就是实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革，促进发展。实施乡村振兴战略，要善于通过立法将党的“三农”政策及时转化，使之更加系统、规范，更好地发挥其引领、推动和保障作用。