第一节 乡村五个振兴

一、乡村产业振兴

乡村产业是立足县域，以农业农村资源为依托，以农民就业为主体，包括种养业、农产品流通业、农产品加工业及乡村休闲旅游业等在内的复合型产业。乡村产业振兴是乡村振兴的基础。乡村产业振兴的目标是，深化农业供给侧结构性改革，全面提高农业综合生产率和全要素生产率，确保以粮食安全为核心的主要农产品有效供给；转变增长方式，从单纯数量增长向数量质量安全并重转变；推进农村一二三产业深度融合发展，形成稳定的农民收入增长机制。乡村产业振兴的保障是构建现代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系。

（一）构建现代农业产业体系

现代农业是用现代工业、农业、信息科学、管理技术和人工智能技术装备起来的、有效摆脱传统农业特质的集约化农业；是生产区域化、专业化、标准化、品牌化，综合生产率、劳动生产率和资源转化效率高，农产品质量安全可靠的优质高产高效农业；是一二三产业深度融合发展，农民收入稳定增长的多功能农业；是人与自然和谐相处、生态良好、竞争力强的可持续农业。国内外对现代农业没有统一公认的定义，量化指标也是与时俱进的。我国农业正处于传统农业向现代农业转型过程之中，发展程度呈橄榄型分布：部分地区、部分行业呈现现代农业雏形，在全国比重较小；大部分地区现代农业元素与传统农业元素并存，前者替代后者的速度随着科技进步在加快；部分地区仍处于以传统农业为主导的阶段，主要分布在贫困、边远和交通不便地区。

构建现代农业产业体系，就是运用现代科学技术和现代管理手段改造传统农业，合理配置农业资源和生产要素，优化农业农村生产力布局，培育优势产业、主导产业、特色产业和价值链长的产业，以核心企业为主导，形成上下游关联、优势互补、风险共担、利益共享的产业系统或产业集群。现代农业产业体系的本质特征是，把涉农二三产业尽可能留在农村，把就业岗位尽可能留给农民，把增值收益尽可能分给农民。现代农业产业体系解决的是供给侧问题，要重点围绕三个方面构建：

1．围绕保障主要农产品有效供给和国家粮食安全进行构建

到2022年，按照全国14亿多人口、人均消费主要农产品维持“十三五”时期的平均水平计算，我国粮食综合生产能力要达到6.5亿吨以上，棉花600万吨以上，食用植物油7000万吨以上，食糖1500万吨以上，肉类9000万吨以上，水产品7000万吨以上，奶4000万吨以上，水果2.8亿吨以上，禽蛋3100万吨以上。

实现上述目标不是轻而易举的。2007年以来，我国农产品供给缺口逐渐扩大。除水产品、蔬菜为净出口、水果进出口基本平衡年际间小幅波动外，其他均为净进口，农业贸易逆差扩大。2007年至2017年，粮食进口量年均增长34%、油料增长12%、肉类增长14.5%、乳制品增长22%、食糖增长11%。85%以上的大豆消费量需要进口，约35%的棉花需要进口（主要是优质棉，我国服装业在全球出口贸易市场占36%的份额，一部分进口是加工出口）。2018年，菜油进口增长71%，食糖进口增长22%，棉花进口增长19%。我国人均耕地和农业资源紧缺，要通过优化生产力布局，努力提高主要农产品产出水平，保障主要农产品有效供给，核心是保障国家粮食安全。

保障国家粮食安全要靠法治。通过立法，对粮食生产、质量安全、流通加工、宏观调控、支持保护、价格形成及消费、节约、储备等作出规范：

一是明确国家粮食安全保障战略。将“谷物基本自给，口粮绝对安全”的方针转化为法律规范，明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，始终掌握粮食安全主动权。1996年，为了回应国际上“谁来养活中国”的论调，中国政府发表了《中国的粮食问题》白皮书，确定了粮食（含大豆）自给率要达到95%的警戒线，向全世界宣布“中国人民有能力依靠自己的力量养活自己”。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》，也是按照这个自给率规划粮食生产和需求的。20多年来的实践证明，这个粮食自给率符合我国实际，发挥了重要的导向作用。要继续坚持既定的国家粮食安全战略和政策取向，同时利用国际优质农产品进口调剂国内余缺，缓解资源压力。

二是规范粮食生产支持政策。着眼于农业供给侧结构性改革，建立适合国情的粮食生产支持政策体系。完善产粮大县奖励、粮食风险补偿基金等扶持政策，加大中央财政对粮食主产区均衡性转移支付力度，建立产销省区间的利益调节机制。对主产区发展粮食产业化和粮食加工给予政策扶持，支持发展“粮头食尾”、“农头工尾”精深加工，调动粮食主产区和生产者积极性。加大对种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业生产经营主体的定向补贴力度，适时取消“非粮化”耕地种植补贴。加大对农业基础设施建设、农业科研教育、农业技术推广、农业生态环境保护、农村金融服务、政策性农业保险及涉农担保等方面的补贴，扩大“绿箱”政策的实施范围和力度。

三是藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调。严格保护耕地，严控基本农田红线，遏制占多补少、占优补劣、占水田补旱地等违法违规行为，确保15.46亿亩永久基本农田。实施耕地质量保护提升行动，加大农田水利设施建设力度，将提升耕地质量等级、增加农田有效灌溉面积纳入国民经济和社会发展计划，作为约束性指标强化监督考核，确保10亿亩高标准农田不减少。创新粮食优良品种培育和生产技术，推进粮食高产、优质、高效、生态、安全，藏粮于技。深化粮食储备制度改革，建立国家粮食安全储备、企业经营性周转储备、农户自储等多元化多层次的粮食储备体系。优化国家粮食储备结构，压缩经营性周转储备，推动优质优价优储。明确产区储备与销区储备的功能定位，减轻产区粮食储备负担。只有做到藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调，才能释放粮食库存压力，有效防止生产大起大落和周期性生产波动。

四是建立粮食安全保障责任制。区分中央政府和地方政府的责任，不把粮食安全的保障责任全压给中央政府；区分产区和销区的责任，不把粮食的供给责任全压给销区，销区不能无限度依赖产区，也要千方百计增加粮食产出能力。

五是完善粮食安全保障宏观调控制度。制定统一的粮食产、供、销、储、进出口调控政策，防止部门间各自为政；完善粮食收购、加工许可、流通监管、市场预警、信息发布和应急保障管理制度；完善粮食价格形成机制，构建价格形成与生产成本、农民收入增长挂钩机制；完善粮食国内生产与国际贸易有机协调机制，防止逆向操作。

2．围绕建立稳定的农民收入增长机制进行构建

改革开放以来，我国农民收入稳定增长，人均纯收入从1978年的133.6元增加到2018年的14617元，城乡居民收入差距由2007年最高的3.33∶1缩小至2.69∶1，但收入绝对值差距由1978年的209.8元扩大为2018年的24634元。进入21世纪以来，由于劳动力、土地、投入品成本快速上涨，受生产成本“地板”和农产品价格“天花板”双向挤压，主要农产品国内外市场价格倒挂，农民家庭经营收入增长乏力。2018年农村居民人均收入增长8.8%，扣除价格因素实际增长6.6%，增速比上年回落0.7个百分点，农民人均经营性净收入占比由41.7%下降到36.7%。不少村集体经济组织产业发展能力弱，没有稳定的收入；农民专业合作社大多从事初级农产品生产或初级加工，增值利润少；农业产业化龙头企业入股农民专业合作社数量少，共建共享利益联结机制不健全，一些工商资本把与农民建立利益联结机制变为单纯建立原料基地，延长产业链却切断价值链，农民得不到或很少享受到增值收益。稳定增加农民收入，要抓住一二三产业深度融合发展这个切入点，提高乡村产业发展层次和质量。

一是推动乡村产业交叉融合延伸产业链。在发展特色种养业的基础上，面向市场培育具有地域特色的手工制造、休闲观光、旅游康养、新型服务业等多元化特色产业。发挥乡村农耕文化传承功能，推动乡村旅游提档升级。着眼于城乡融合发展，加快农业物联网、农村互联网建设，推进数字经济向农业农村延伸。

二是培育产业融合主体重塑价值链。支持工商资本、农业产业化龙头企业与农民专业合作社、家庭农场、农民深度合作发展优势特色产业，建立利益共享、风险共担的产业共同体。凡在县域布局、有利于提升乡村产业聚集度、利润分配比例达到要求、与农民利益联结紧密的，实行优惠政策并动态调整。强化农民专业合作社、家庭农场对农户的带动作用，支持农民专业合作社向农产品流通、加工、技术服务等领域拓展。到2022年，农产品加工产值与农业总产值比值要达到2.5∶1，其中大部分增值收益留给农村和农民。支持农民专业合作社、家庭农场优先承担政府涉农项目。培育各类农业新型经营主体要突出农民主体地位，建立谁联农带农惠农能力强，谁享受的扶持政策就多的政策导向，使乡村产业真正成为农民受益致富的产业。

三是完善农产品流通体系打造供应链。将健全乡村流通网络和市场建设作为农产品流通体系建设的主攻方向。加大产地冷链物流基础设施建设，推动产地生产与销地销售高效衔接。补齐农村电商基础设施短板，打通农产品网络销售渠道，通过发展直供直销、农超对接、线上销售等多种流通模式，减少农产品流通环节。引导流通企业与农民、农业经营主体融合发展，让农民更多分享流通环节的增值收益。

四是发展壮大农村集体经济。深化农村集体经营性资产股份合作制改革，形成发展壮大集体经济的体制机制环境。逐步建立完善农村资源性资产有偿使用制度，处理好集体所有权与集体成员权的收益分配关系。

五是支持贫困地区产业可持续发展。乡村振兴战略是脱贫攻坚的升级版，处理好产业扶贫与乡村产业振兴的关系，实现脱贫攻坚政策与乡村振兴政策的衔接。完善贫困地区可持续发展的“造血”机制，巩固脱贫攻坚成果。

3．围绕提升农产品质量安全水平进行构建

我国农产品供给种类多，优质绿色产品少，环境污染、面源污染、工业转移污染给农产品质量安全带来严峻挑战。构建现代农业产业体系，要把农产品质量安全目标摆到重要位置，在生产过程、产品准出和市场准入环节加强管理。（参见第八章农产品质量安全法律制度）

只有构建起完善的现代农业产业体系，才能有效防止农业萎缩，农村凋敝。

（二）构建现代农业生产体系

现代农业生产体系是先进科学技术与生产过程的有机结合，是衡量现代农业生产力水平的重要标志，主要包括科技化、水利化、机械化、信息化和标准化。

1．科技化

农业科技是农业的核心竞争力。2018年，我国农业科技进步贡献率为58.3%；主要农作物耕种收综合机械化水平为67%；主要农作物良种基本实现全覆盖，杂交水稻良种、新型抗虫棉培育世界领先。总体上，改革开放后我国农业科技进步速度加快，与世界先进水平相比，个别领域“领跑”，部分领域“并跑”，多数领域“跟跑”。

我国农业科技与国外的差距主要表现在以下方面：

在植物育种技术领域，植物生物技术育种的创新能力不足，缺少突破性的新材料和新方法；优异的育种材料发掘速度缓慢，缺乏有重大利用价值的基因，缺乏高影响力的重大原创性成果。在动物育种技术领域，有32%的技术“领跑”或“并跑”于国际水平，在功能基因测定、动物基因组育种、体外胚胎生产、性别控制技术、基因组编辑等技术上处于“跟跑”状态，动物基因组测序后续功能研究以及重要功能基因挖掘工作落后，总体与国际领先水平相差20年左右。

在数字农业技术领域，有20%的技术“并跑”或“领跑”于国际水平，“并跑”技术有农业传感器技术、农业物联网技术、动植物生命与环境信息感知技术，其余技术领域发展不平衡，总体与国际相差10年左右。

在农林先进装备制造技术领域，处于由引进消化吸收向自主创新转变阶段，高端动力机械制造、定位变量作业智能机械技术处于“跟跑”阶段，总体与国际领先水平相差20年左右。

在农林生物质高效转化技术领域，一些技术已进入商业化早期发展阶段，具有一定的经济竞争能力，如生物质发电、固体成型燃料、液体生物燃料、生物燃气技术等，其中在生物质化学产品、催化合成方面已达到国际先进水平，但生物质燃烧技术和研究相对于发达国家处于起步阶段，总体与国际领先水平相差10年左右。

在农业生境控制与修复技术领域，有10%的技术处于“并跑”或“领跑”状态，其中旱作节水领域处于“领跑”阶段，节水灌溉技术处于“并跑”阶段，粮食平均水分利用效率为发达国家的50%，氮肥利用率低于发达国家15—20个百分点，总体与国际领先水平相差10年。

在农业生物制药领域，重大原创产品少，缺乏环境友好型的新型农业药物，在除禽流感疫苗外的动物疫苗、绿色农药兽药、诊断与检测试剂、植物生长调节剂与除草剂等创制技术方面，总体与国际领先水平相差10年左右。

在节水农业技术领域，抗旱节水作物新品种选育技术处于国际领先地位，其他技术处于“并跑”或“跟跑”阶段，与国际领先水平相差10年左右。

在低产田改良技术领域，除局部地区外，总体上缺乏对成土要素、气候条件以及生态环境等的系统研究，缺乏对低产田物理、化学及生物学成因机理的探索，现有技术以传统的单项技术为主，与信息技术、计算机技术、3S技术以及分子生物学等现代技术的集成、融合与创新不够，与世界领先水平相差10年左右。

在绿色食品制造与加工技术领域，现代食品工程化技术与装备、非热加工、现代食品生物工程技术、食品绿色加工技术等食品绿色制造与加工关键共性技术，局部已形成优势，但与美国、日本以及欧盟等国家和地区相比有较大差距，仅有7%左右的技术处于“并跑”状态，绝大部分处于“跟跑”状态，与国际领先水平相差10年左右。

在绿色食品储藏与冷链物流技术领域，食物物流生物学特性、食品包装材料的合成及安全性等基础研究薄弱，在物流关键技术和参数研究、设备研制和应用等方面落后于发达国家，品质裂变控制、包装材料及载体研发、物流微环境控制、信息化与智能化应用、物流配送等各个环节技术水平相对低下，缺乏系统集成和物流标准体系，冷链物流技术和设备、易腐食品冷链物流包装与标识技术、传感器技术、远距离无线通信技术、过程跟踪与监控技术等有待加强，总体上处于“跟跑”阶段，与国际领先水平相差10年左右。

在食品质量安全控制技术领域，化学危害物新型快速检测技术、食品加工过程有害物安全控制技术、新型食品安全性评价技术、食品安全溯源技术系统集成与示范应用等取得进步，但研究缺乏系统性，相关技术标准建设尚不完备，食品质量安全控制与预警技术适应性较差。

总体评价，我国农业技术与国际领先水平相差10年左右。

解决农业农村发展问题最终要靠科技，科技进步需要法治。完善农业科技法律制度，科技攻关、科技成果转化、体制机制完善是三大重点，有六个问题应得到重视：一是实施农业科技攻关重大专项工程，打造创新平台。以现代种业、现代食品、农机装备、农业面源污染防治、重大应用技术、农村环境整治等为重点，以项目为纽带，整合分散、重叠、弱小、封闭的科研资源，聚集优秀科技人才，集中力量攻关。二是深化科研体制改革。坚持产学研相结合的方向，出台扶持措施，鼓励科研人才面向生产需要，把科研从“论文导向”的桎梏中解放出来。进一步提升国家农业高新技术科技示范园区水平。三是扶持企业创新。大力支持企业领办科技创新联盟，坚持以应用带科技，加强集成创新和协同创新。四是加快农业科技成果转化。鼓励高校、科研院所建立面向农业农村经济建设主战场的技术转移机构，通过研发合作、技术转让、技术许可、投资入股等多种方式，体现科技成果转化，实现科技成果的市场价值。五是完善知识产权保护和科研人才权益分享机制。六是把加强公益性农技推广队伍建设和扶持多元化经营服务主体有机结合，解决农业科技推广“最后一公里”问题。

2．水利化

我国气候类型多样，降雨空间分布严重不均，南方水多，北方水少，水土资源不匹配。北方地区国土面积占64%，耕地占60%，人口占46%，水资源占19%。我国旱涝灾害严重多发，受夏季季风影响，北方地区降水集中在6—9月，降水量占全年的80%。南方地区降水多集中在5—8月，降水量占全年的60%。这种降水时间分布高度集中现象，比同纬度的欧洲国家严重，直接引发江河的汛期洪水和非汛期的枯水，导致全国多数地区夏秋涝、冬春旱。特殊的地理气候条件，使我国成为世界上水旱灾害频发、重发、连发的国家，给农业生产和人民财产带来的损失不计其数。

为防止水患和干旱，新中国成立以来，全国共修建水库9.8万座，总库容9323亿立方米，其中以防洪为主的水库库容占42.4%，修建各类堤防41.4万公里，保护人口约6亿人，保护耕地约7亿亩。在农田水利上，共修建以灌溉为主的水库工程7万座，总库容1885亿立方米；修建灌溉渠道83万条，总长115万公里；修建排水沟道42万条，总长47万公里；修建灌排结合渠道45万条，总长52万公里；建成大中型灌区7800多处，小型农田水利工程2200多万处，农田有效灌溉面积10.2亿亩，高效节水灌溉面积3.13亿亩。水利事业为国家粮食安全作出了重要贡献。

尽管如此，我国农田水利建设还是历史欠账较多，投资需求大，发展不平衡、不充分问题比较突出：一是农田水利供给总量不足。受水资源及生态环境约束，我国发展大规模灌溉面积的难度较大，空间有限。现有农田水利工程老化失修严重，与现代农业对农田灌溉提出的供水适时适量、用水结构多元化等需求不相适应。二是农田水利供给质量不高。农田水利建设标准不高，改造步伐缓慢，节水农业发展滞后，高效节水灌溉面积占有效灌溉面积比重偏低，为30%左右（2018年）。农田水利科技支撑服务能力难以满足农田水利化、灌溉高效化、工程建设管理专业化社会化的需求。三是农田水利供给机制不活。农田水利事权不清，政府、农民、市场在投资管理运营方面权责不清，政府投资缺口大，群众投劳投工进不来，社会资本“不愿进”，小型农田水利工程产权改革和水价改革进展缓慢，重建轻管。农村饮水安全质量有待提升。

“水利是农业的命脉。”在水利法治建设方面，已制定了水法、水土保持法、水污染防治法和防洪法，还需要制定农田水利法，完善水法治体系。

农田水利法的立法思路：一是构建大中小微结合、骨干和田间衔接、长期发挥效益的水利基础设施网络，提高供水节水、防洪抗旱能力和农村饮水安全保障水平。二是以节水改造、灌排泵站改造、生态型灌区建设为重点，持续推进大中型灌区配套续建，全面提升现代化水平。三是推进中小河流治理、小型农田水利提质、病险水库除险加固、水系连通、河塘清淤等工程建设，全面提升使用效益。四是深化农村水利工程产权制度和管理体制改革，解决运营效率不高、浪费严重问题。五是健全水利工程服务体系，促进工程长期良性运行。六是健全基层防汛预警体系建设，确保人民生命财产安全。七是界定水权，稳步推进农村水资源有偿使用制度，最大限度减少水资源浪费。

3．农业机械化

我国农机总动力为11.2亿千瓦，大中型拖拉机、插秧机、联合收割机保有量分别为67万台、72万台和174万台。规模以上农机制造企业2400多家，年实现业务收入4300多亿元，居世界第一位。农机合作社约6万个，作业服务组织18.2万个（2018年）。精密导航、人工智能、大数据等技术在农机化中已有应用。精准播种、保护性耕作、高效植保等增产增效型、资源节约型、环境友好型农机化新技术进一步发展。在大量农村劳动力进城务工的大背景下，农业机械化为农业农村发展作出了突出贡献。

我国农业机械化发展中存在的问题：农机装备制造处于世界中低端水平，高端机械严重依赖进口；农业机械结构不合理，小型机械多，操作机械少；农机配套率不高，农机、农艺、品种融合配套不够，创新元素少；蔬果类、畜牧类、水产类、南方地区的机械化水平不高，适应占国土面积三分之二的丘陵、山区的中小型农业机械研发、推广滞后。

农业机械化是农业先进生产力的代表，是农业生产条件和生产方式现代化的重要标志，是推动现代农业技术应用于农业的重要载体和手段，也是提高农业生产效率、减少损失浪费、增加农民收入、提高农产品竞争力、改善农业生态环境的有效途径。实施乡村振兴战略，要把农业机械化摆在重要位置，在加大工作力度的同时，适时修改农业机械化促进法。立法思路：一是在国家层面布局力量攻关，推动农机装备转型升级。二是推动农机化与信息化、农业科技化融合，重点在保护性耕作、秸秆还田、精准播种施肥施药灌溉、农业废弃物资源化利用等方面攻关突破，提升应用水平。三是继续实施农机购置补贴，针对薄弱环节适时进行结构性调整，提高农机化率。四是针对我国农业区位条件差异大的现实，实行有差别的农机化区域政策。

4．农业信息化

农业信息化是将现代信息技术应用于农业生产、流通、加工、管理、服务等的过程，是现代农业的高级阶段。

我国农业信息化发展速度喜人。在农业技术与信息技术融合方面，物联网、大数据、空间信息、移动互联网等信息技术在精准农业、数据化管理等方面得到局部应用，如设施农业上的温室环境自动监测与控制，水肥使用的智能管理，畜禽精准喂养，动物疫病防治自动监控，水产养殖中的水体监控、饲料自动投喂等集成应用，一批农业节本增效物联网示范工程项目进入应用阶段等。农业农村电子商务平台发展迅速，农业投入品、农产品网上交易1.3万亿元（2018年）。但是，与国外发达国家相比，我国农业信息化落后于欧美国家20年左右，农业信息化与转变农业增长方式、乡村振兴的要求比，总体水平不高。精准农业、智慧农业尚处于试验示范阶段，许多核心技术尚未攻克；农业技术和信息技术集成度低，总体效能差；农业农村电子商务在整个电子商务平台占比低；农业农村互联网基础设施建设滞后，互联网普及率和接入能力低；农业农村经营管理信息数量少，数据质量不高，采集、传输、存储、共享落后，分析研判应用指导实践满足不了需要。

农业信息化，要从我国农村经济发展不平衡、东中西差异大、经营主体多、行业多、门类多、农业技术与信息技术融合度低等特点出发，立足国情，突出重点，循序渐进，有所为有所不为。

农业信息化法治保障的思路：一是扶持、规范农业技术与信息技术的融合应用。加快物联网、大数据、空间信息、智能装备等信息技术与种植业、畜牧业、水产业、农产品加工业的融合应用，重点放在农业集约化程度较高、经营规模较大的地区，重点扶持各类农场、农民专业合作社等经营主体，设施农业、经济作物生产、畜牧水产养殖、农产品加工等领域。二是扶持规范农业农村电子商务，延长农业农村经济产业链、供应链、价值链。把农产品及时销售出去，把农民需要的农业投入品、生活消费品便捷地购买回来。采取市场化的电子商务和政府支持的信息服务相结合、相补充的路径，搭建好电子商务平台。针对农村居住分散的实际，电子商务网点一般可建在乡镇一级，有些可延伸到村一级，通过对村镇小店进行数字化转型、“熟人经济+数字化”、发展乡村信息员队伍等，打通信息服务“最后一公里”。三是扶持规范农业农村经济宏观决策管理服务信息化。解决宏观管理信息部门间各自为政，有效整合、共享行业数据资源、互联网资源、空间地理资源、遥感影像数据等，使宏观决策管理服务政出一门；重点解决基础数据的采集、传输、处理、共享，解决数据残缺、失真问题；在国家和省级层面，加强信息分析研判，提升支撑宏观管理、引导市场、指导生产的能力，特别要在供求信息、引导农业生产方面发挥导向作用，切实解决数据分析“马后炮”问题；加强国内外信息特别是国外生产、贸易信息的统筹，发挥信息预警防控作用。四是扶持规范农业信息化的创新。从学科设置、研究试验、领军人物培养、激励创新团队等方面系统规划，提升农业信息化关键核心技术的原始创新、集成创新和引进吸收消化再创新能力。五是扶持和加强农业信息化基础设施建设。加大投入，把有限的资金用在最需要的领域，组织实施一批重点工程。重视运用市场的力量，形成政府引导，跨界融合，共建共享，众筹共赢的格局。

5．农业标准化

农业标准化是对农业生产、流通、加工、质量安全、管理等活动中需要统一、协调的对象，制定并实施统一的技术规范、技术规程的活动。

农业标准化是现代农业和食品安全的基石，是提升农产品质量安全水平，提升农业技术集成应用水平，提升农业比较效益，提升农产品国际竞争力，增加农民收入的基础性工程。发展现代农业，必须提高农业标准化水平。（参见第八章农产品质量安全法律制度）

（三）构建现代农业经营体系

坚持家庭承包经营在农业中的基础性地位，顺应从“两权分离”到“三权分置”的经营方式变革，构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营及其他社会化经营等共同发展的现代农业经营体系。鼓励各类有条件的经营主体领办农民专业合作社，提高农民的组织化程度，发展多种形式的适度规模经营。鼓励各类工商企业参与农业项目，提高农业的集约化水平。

家庭承包、土地流转、多元主体、规模经营、科技创新，是中国特色现代农业经营体系的五大基石。2018年修改的农村土地承包法，厘清了涉及农村基本经营制度的重大问题，是构建现代农业经营体系的基础。（参见第四章农村基本经营法律制度）

二、乡村人才振兴

改革开放以来，我国经历着历史上规模最大的城镇化进程。2018年与1978年相比，城镇常住人口由1.7亿增加到8.3137亿，城镇化率由17.9%提高到59.58%。城镇化使大量农村优秀人才及青壮年人口流向城镇。实现农业农村现代化，要实行积极、开放和有效的人才政策，推动乡村人才振兴。

乡村人才振兴，实施一些短平快项目，如“招才计划”、“农民工返乡创业计划”等，都是有益的，必要的，可以短期发挥作用。人才培养是百年大计，需要着眼长远从基础抓起，需要与之配套的体制机制支撑。

（一）“常青藤”人才培养

深化农业（林、牧、渔、农机、水利）职业教育改革，疏通正规教育向农业农村输送人才的渠道，为农业农村培养“常青藤”人才。

全国涉农（含林、牧、渔）高等本科院校466所，年招生13.4万人，独立设置的高等本科农林院校39所，年招生19.5万人，其中涉农专业5.7万人，占29.4%。全国本科高校涉农专业中，农村学生占比58.4%，其中39所独立设置的本科高校涉农专业农村学生占比为55.4%。全国涉农中职学校270所，占中职学校总数的2.53%，年招生18.89万人，占全国招生总数的3.24%。涉农高职院校38所，占高职院校总数的2.74%，年招生6.06万人，占全国招生总数的1.73%。每年农业高中专招生合计45万人，生源从5%下降到2.12%（2017年）。

长期为农业输送人才的涉农职业教育，现在处于“办亦难，不办亦难”的窘迫境地。不办，农业农村有需要，办，怎么办？招生难、教学难、就业难，就业后待遇低、地位低、跳槽多。农村学习成绩好的学生，首选就读普通高中和普通大学；其次是进入非农大中专院校；无法选择的学生只有“华山一条路”，进入涉农职业学校。近些年，随着就业便利化、市场化，大批农村初高中学生直接选择进城务工跳出“农门”，已成不可逆转之势。涉农院校招生困难，涉农专业日渐萎缩，涉农毕业生大量脱农，留得住的乡村振兴人才队伍岌岌可危。

涉农职业教育的法治思路：对现行涉农职业教育进行系统改革，从招生、课程设置、教学体制、教师队伍建设、就业激励、政府支持等方面全方位调整改革。农业比重大的地市，在已有涉农高职学院或中职学校的基础上，开办乡村振兴学院。涉农职业学校已并入其他综合性学校的，加挂乡村振兴学院牌子，设置乡村振兴相关专业课程。鼓励非农大中专职业学校（电子商务、信息技术、管理营销、文化旅游等）开设面向乡村振兴的专业。针对涉农专业生源大幅度下降的现实，免除涉农职业学校学生学费，对困难学生给予助学补助。职业学校的财政经费应依法逐年增长，涉农大中专职业学校人均经费标准，应高于非农同类学校，提高涉农专业学生国家奖学金额度。支持职业农民接受中、高等职业教育，采取弹性学制，并对年龄适当放宽，学费纳入国家助学政策实行减免。改革涉农专业教学模式，打通中职进入高职和普通大学通道。对涉农职业学校毕业生志愿服务乡村振兴的，建立激励机制，比如：符合乡村振兴方向的创业，其融资享受政府补贴的金融服务；建立优秀乡村振兴人才档案，由人力资源或农业相关部门管理，允许“县（市）管乡聘”，在编制、待遇、经费等方面给予保障；设立政府乡村振兴人才奖励基金，鼓励社会各界、知名企业捐资设立助学、兴业基金，允许税前减计扣除；在乡村服务达到一定年限，在考录公务员、事业单位公职人员时放宽条件；优秀的乡村振兴人才还可定向特招直接进入县乡党政机关、事业单位队伍；各级人大代表、政协委员及群团组织领导机构中，乡村振兴优秀人才应有相应名额。定期评选表彰乡村振兴优秀人才，给予物质和精神奖励。优秀人才看到了乡村振兴前景，才会为之献身。

（二）新型职业农民培养

深化新型职业农民培训制度改革，规范提升新型职业农民培训。

新型职业农民是专业化、职业化的农民群体，是未来农业农村发展的中坚，是专业技能型、生产经营型、社会服务型人才，包括种植能手、养殖能手、农民专业合作社带头人、农业产业化龙头企业创办人以及各类从事农业社会化服务的人才。

我国的农民职业培训起步较早。原国家科委1986年启动了旨在将先进适用农业技术引向农村的“星火计划”；原国家教委1988年启动了旨在推动农业职业教育发展，向农村普及实用技术的“燎原计划”；原国家农业部1990年启动了旨在培养农村科技应用带头人的“绿色证书工程”计划，1996年开始实施“绿色职业技能鉴定”；原国家农业部、财政部2004年启动了“农村劳动力转移培训阳光工程”计划，2006年启动了实施“新型农民科技培训工程”计划等。各地兴办的各类农业科技示范园区等，以及国家农业农村部主办的农业广播学校，都为新型职业农民培训奠定了一定工作基础。但由于种种原因，近年来农村劳动力质量下降，初中及以下文化程度占到91.8%，平均受教育年限不到8年。

把新型职业农民培训持之以恒做下去，在相关立法中要重点解决三个问题：一是建立统一的协调管理机制，政出一门。现在的新型职业农民培训，管理体制不顺，缺乏协调机制，政出多门，多头管理，自成体系，培训资源、资金分散浪费，形不成合力。全国要统一规划，统一协调教材编写及布局培训资源，统一组织实施。二是落实扶持政策。增加新型职业农民培训财力投入，纳入各级财政预算并给予保障，落实职业农民免费培训制度。鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内，对一二三产业融合发展加工园区、示范园区和公共服务平台等项目提供信贷支持，以回乡下乡人才流动带动资金、信息等要素回流农业农村。三是加快农民职业教育专门立法，或者通过修改职业教育法，增加新型职业农民培训内容。

（三）统筹城乡人力资源

统筹城乡人力资源，激励和约束并重，畅通城市人才下乡通道。全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员（包括教育、卫生、文化、规划、建筑、园林等）到乡村和涉农企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益。探索通过岗编适度分离制度，建立城市卫生、教育、科技、文化、财会、经营管理等专业人员定期服务乡村机制，并将此作为一项约束性条件，与发展机会和待遇挂钩。完善大学生村官制度和选派第一书记工作长效机制，鼓励公职人员到乡村任职。推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医护人员、农业技术人员倾斜（特别是边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区）。建立城乡之间、区域之间、校地之间人才培养合作与定向交流机制。

三、乡村文化振兴

文化是凝结在物质之中又游离于物质之外，能够被传承的国家、地区或者民族的历史、地理、文学艺术、行为规范、思维方式、生活方式、价值观念、风土人情、传统习俗等的全部精神活动及其产品。文化包括世界观、人生观、价值观等具有意识形态的部分，又包括非意识形态的部分。乡村文化振兴，就是要用社会主义核心价值观提升乡村社会文明程度和广大农民的精神风貌，推动社会主义先进文化发扬光大。

乡村文化振兴的主要任务：

一是努力培育和践行社会主义核心价值观。

党的十九大报告提出，“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建、精神文化产品创作生产传播的引领作用，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。坚持全民行动、干部带头，从家庭做起，从娃娃抓起”。

社会主义核心价值观是以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神的集中体现。“富强、民主、文明、和谐”，是我国现代化国家的建设目标，也是人们追求的最高价值目标。“自由、平等、公正、法治”，是国家宪法赋予人们的基本权利，也是处理国家与公民关系、公民之间关系的基本准则。“爱国、敬业、诚信、友善”，是公民道德和行为的基本规范，也是评价公民道德和行为规范的基本价值标准。

在农村，爱国主义、社会主义、集体主义、民族团结教育要融为一体；社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育要融为一体；教育引导、实践养成、制度保障要融为一体；基层党组织、村民委员会、村民理事会、村民道德评议会在乡村振兴中发挥作用要融为一体。

社会主义核心价值观教育活动要经常化，具体化。创建文明村镇、文明家庭，开展好媳妇、好儿女、好公婆评选表彰活动，开展乡村优秀教师、医生、人民讲解员评选活动，都是看得见的抓手，要坚持不懈。推进诚信建设，建立健全农村诚信体系，完善守信激励和失信惩戒机制，是激励与约束并重的教育手段，也要利用好。

二是弘扬优秀传统农耕文化。

农耕文化是华夏儿女千百年来在生产实践中形成的具有鲜明特色的一种文化形态，是乡村文化振兴的另一重要目标。

“日出而作、日入而息”，“凿井而饮、耕田而食”，“男耕女织、耕读传家”的自给自足小农生产方式，是农耕文化产生的经济基础。与大自然作斗争形成的“聚族而居、守望家园”的居住方式，造就了农耕文化顺应天时、尚德守法、以和为贵、善良淳朴、诚信重礼、宽容节俭、团结互助、规范秩序的价值取向。农耕文化追求人与自然和谐、人与社会和谐、人与人和谐的基本理念。农耕文化是包容、多元文化，科学技术、农政思想、物候天象、民间习俗、民间艺术等都是农耕文化的组成部分；北方文化、南方文化、汉民族文化、少数民族文化，不断充实着农耕文化宝库，生生不息，与时俱进，延绵千年。现代文明是从农业文明发源的，优秀的农耕传统文化不能丢。

实施农耕文化传承保护工程。划定乡村建设中的历史文化保护线，保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、农业遗迹、乡土博物馆、民间曲艺文化和非物质文化遗产等，把优秀农耕文化遗存一代代传承下去。安徽省桐城县的“三尺巷”，就是解决邻里纠纷的文化遗存。清朝康熙年间，安徽桐城人张英当了宰相，邻居吴氏欲侵占他家的宅基地，家人驰书北京，要张英凭官威压一压吴氏气焰。张英回诗一首，“千里修书只为墙，让他三尺又何妨。万里长城今犹在，不见当年秦始皇”。家人得诗，主动退让三尺。类似的“三尺巷”、“六尺巷”、“仁心巷”、“贤良街”等，都是人心向善、和谐共处的历史遗存，是优秀农耕文化教育案例。

在中小学教材和农民教育课程中，增加反映优秀传统农耕文化的内容，发挥其在凝聚人心、教化群众中的重要作用。

政治、文化、社会工作者，应深度挖掘中华传统农耕文明中蕴含的思想观念和人文精神，结合时代要求不断赋予时代内涵，丰富表现形式。增加农村公共文化产品和服务供给，广泛开展群众性文化活动，活跃繁荣农村文化市场。弘扬优秀传统文化与发展文化产业、传统工艺、文化旅游、重塑乡村生态文化结合，会产生旺盛生命力。

中国共产党领导人民夺取新民主主义革命的胜利，建设社会主义取得令世人瞩目的成就，一个重要的原因就是党和国家有共同的思想文化基础，信仰、宗旨、旗帜是共产党人成功的法宝。物质文明和精神文明两手抓，社会主义精神文明建设为社会主义现代化建设提供了强大的思想保证、精神动力和智力支持。这条基本经验，同样适用于实施乡村振兴战略。要把发扬光大社会主义先进文化与弘扬优秀传统农耕文化有机结合起来。

四、乡村生态振兴

生态文明建设是事关中华民族永续发展的根本大计，是增进民生福祉的优先领域。中华民族向来尊重自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。我国黄河以北地区广泛流传的“敕勒川，阴山下，天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”，勾画出无比壮阔的山河景色和生机勃勃的绿色生态。朱熹在《观书有感》中写道，“半亩方塘一鉴开，天光云影共徘徊。问渠那得清如许，为有源头活水来”，生态意境跃然纸上。辛弃疾在《西江月·夜行黄沙道》写道，“明月别枝惊鹊，清风半夜鸣蝉；稻花香里说丰年，听取蛙声一片”。如果没有良好的生态，枝头的鹊儿、鸣唱的知了和稻田里的青蛙能如此鲜活吗？流传千古的绝句“接天莲叶无穷碧，映日荷花别样红”、“采菊东篱下，悠然见南山”、“黄河之水天上来，奔流到海不复回”等，都是良好生态的真实写照。

长期以来，我国积累的经济社会发展与生态环境保护的矛盾十分突出，新老环境问题交织，区域性、结构问题环境风险凸显。生态环境遭破坏成为民生之患、民生之痛、民生之忧，成为经济社会可持续发展的瓶颈制约。转变发展方式，推动绿色发展，恢复乡村生态时不我待。

（一）山水林田湖草综合治理面临的问题

——田

土地资源是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产和再生产最基本的物质条件。田的治理，就是治理、改造、修复土壤，核心是解决自身污染和外源污染两大问题。我国土壤环境污染有一个演进过程。20世纪80年代及以前，影响土壤环境的主要是矿区、污水灌区等点源局部，污染物主要是重金属，耕地污染主要是农药残留，主要污染物是六六六和滴滴涕，带来的后果是部分食物链遭到污染。在短缺经济条件下，不安全的食物链污染常常被掩盖。20世纪90年代，随着工业化加速，乡镇企业异军突起，民营经济如雨后春笋，由于追求高速增长及缺少规划、管理滞后，环境污染加剧，群众对环境状况的焦虑感上升。进入21世纪以来，点源、面源、区域、流域污染全面爆发，造成耕地污染、地下水污染及人居环境污染。主要污染物有重金属、挥发性有机物、有机氯农药、多环芳烃类（煤、石油、木材、烟草、有机高分子化合物不完全燃烧时产生的挥发性碳氢化合物，是重要的环境和食品污染物）、多氯联苯类（含氯化合物，难溶于水，易溶于有机溶剂，可以长期存在而造成慢性持久的危害，容易积累在脂肪组织，造成脑部、皮肤及内脏疾病，并影响神经、生殖及免疫系统）、邻苯二甲酸酯类（塑化剂的一种，干扰内分泌系统，被普遍应用于玩具、食品包装材料、地板、壁纸及个人护理用品）等。在国外，污染源在不同的经济发展阶段有不同的成因，在我国，多种成因同期叠加，增加了治理难度（林玉锁，土壤环境问题，2014年）。

造成耕地污染的原因，主要是废水灌溉，废气排放，固体废物倾倒、堆放、填埋，地膜残留，设施农业发展不规范及农业面源污染等，污染物种类高达100多种。土壤被污染后，通过作物吸收传导到食物链，通过水平迁移传导到地表水，通过垂直迁移传导到地下水，通过颗粒物传导到大气，四个渠道构成生态环境风险。原环境保护部和国土资源部发布的《全国土壤污染调查公报》显示（2017年），“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土地环境问题突出。土壤总体点位超标率16.1%，其中耕地超标率11.4%，林地超标率10%，草地超标率10.4%，未利用地超标率11.4%。总点位超标率中，镉超标7%，镍超标4.8%，砷超标2.7%，六六六超标0.5%，滴滴涕超标1.9%，多环芳烃超标1.4%”。化学革命带来了农产品产量的大幅度提高，但使用不当或超量使用会带来负面影响。近20年来，我国化肥施用量增长迅速使用强度359公斤/公顷，国际公认的安全使用强度上限为225公斤/公顷。我国农药使用量也高于世界发达国家。地膜覆盖是农业的“白色革命”，由于后续技术革新和回收管理滞后，“白色革命”带来了“白色污染”，残膜积累侵害地力，阻碍土壤水分疏导，成为土地板结、土地污染的一大公害，对“白色革命”需要进行“再革命”。长期以来，我国中低产田占耕地总面积70%以上，提高耕地质量任务繁重，今后，防治土壤污染的任务同样艰巨。

——水

水是生命的源泉，是人类赖以生存和发展不可缺少的重要资源。我国水治理面临三大问题：

水供需矛盾突出。虽然大江大河通过治理基本形成了防洪工程体系，防洪能力得到提高，但防洪工程体系的建设标准相对于生产力发展水平仍显偏低。少数大江大河水利枢纽可以达到抵御百年一遇以上洪水标准，但多数大江大河的大部分堤防只能防御20年一遇左右的常遇洪水。目前，占我国国土面积约11%的受洪水威胁的防洪区范围内，聚集了占全国35%的耕地、90%的大中城市，产生了占80%的工农业产值，随着工业化的推进，人口、资源持续向防洪区聚集，防洪区单位面积上的财富大幅度增加，同等规模洪水潜在的经济损失和社会影响剧增。近20年来，我国洪涝灾害造成的直接经济损失约占我国各类自然灾害总经济损失的62%。另一方面，我国又是水资源短缺的国家，人均水资源量，在全世界192个国家中排名第127位。全国有400多座城市缺水，其中100多座城市严重缺水。根据我国水资源总量限制，到2030年，全国用水量控制在7000亿立方米以内，2018年的用水水平与之仅相差800亿立方米。今后，工业及城镇化发展、农业灌溉面积扩大、能源需求增长、生态环境改善等都要增加水资源需求，水资源供需矛盾还将进一步尖锐化。

水污染严重。全国废污水排放量不断增加，一些河流的污染物入河量远远超过其纳污能力。监测评价的主要江河湖泊水功能区达标率不高，有些水质劣于Ⅲ类。一些地方工业污染水源重大事件频繁发生。全国黑臭水体整治进展不均衡、污水收集能力存在明显短板。生物多样性受到威胁，濒危物种增多。总体上看，水污染从城市向农村、从局部向全河、从地表向地下、从陆地向海洋扩散。另一方面，由于全国水土流失面积占全国国土面积的31%，经济高速增长，每年因开发建设等人为新增水土流失面积超过1万平方公里，平均每年高达40亿—50亿吨泥沙进入江河、湖泊，增加了水流含沙量，造成了河道、水库的淤积。

水超采与水浪费并存。由于地表水资源量不足，再加之地表水源的污染，不少地方过量开采地下水。目前，全国有各类地下水取水井近亿眼，地下水利用量超过千亿立方米，占全国总用水量的18%。北方地区65%的生活用水、50%的工业用水、33%的农业用水抽取地下水。全国地下水超采地区面积23万平方公里，地下水超采量159亿立方米。另一方面，水浪费严重。我国经济增长方式比较粗放，再加之水价形成机制没有充分反映水资源的稀缺性、市场供求、生态环境损害成本和修复效益，导致我国水资源利用存在严重浪费现象。目前，我国万元工业增加值用水量是世界先进水平的2—3倍，全国城镇供水管网每年损失约100亿立方米。我国农田灌溉水有效利用系数为0.545，低于0.7—0.8的世界先进水平。城市污水处理率不足85%，中水回用也处于较低水平（据国家水利部）。

——林

森林是人类赖以生存和发展的资源和环境，是地球基因库、炭贮库、蓄水库和能源库，具有经济、生态和社会三大效益。

根据第八次全国森林资源清查结果，我国有林地面积46.5亿亩（其中国有林地面积18.6亿亩，集体林地面积27.9亿亩，在集体林地中，集体统一经营的林地6.17亿亩，占集体林地的22.81%）。森林蓄积量和森林覆盖率从20世纪80年代初期的102.6亿立方米和12%，增长到151亿立方米和21.66%（2018年）。在林地林权管理、公益林保护、林业科技创新等方面，都有长足进步。但是，林业生态环境建设依然面临诸多挑战：森林资源总量少，分布不均。我国人均占有森林面积和蓄积量只相当于世界平均水平的21%和12%，森林覆盖率比26.6%的世界平均水平低近5个百分点，植树绿化的任务艰巨；长期以来，把林业作为一般的产业经济部门，忽略了森林作为陆地生态主体的重要作用，对发挥森林的社会效益、生态效益重视不够。在林业生态环境建设上，基本林地保护、森林生态补偿、森林资源管护与可持续发展、林农利益保护等制度还不完善。

——草

草原生态系统是由草原地区植物、动物、微生物和非生物环境构成的，是进行物质循环与能量交换的基本机能单位。草原生态系统具有发展草原畜牧业和防风、固沙、保土、调节气候、净化空气、涵养水源等功能。我国有草地面积60亿亩，占国土面积的40%，是耕地的3倍（2018年）。我国草原由于长期超载放牧和人为开荒，退化、碱化、沙化问题突出，中度、重度退化面积占三分之一以上。草原在利用方式、承载力水平、管理方式等方面距离国际先进水平差距大。草原生态受病害、虫害、鼠害以及高温、干旱、暴风雪等极端天气影响大，草原生态系统脆弱。草原畜牧业转型升级任重道远，生态设施投入不足，原始的放牧饲养方式占主导地位。南方草原确权登记滞后，保护主体不够明确。

在2018年国家机构改革之前，“自然资源资产管理职责分散，山水林田湖草保护和修复的系统性、整体性严重缺乏；污染防治职责交叉重复，造成水陆分割，地上地下分离，陆海不兼顾，城乡未统筹，多头执法、重复建设、政出多门等问题突出。跨区域跨流域环境问题缺乏统筹解决机制，以行政区域为单元的环境管理体制，割裂了生态空间的整体性，各地在环境保护目标、政策标准、执法力度、相关利益补偿等方面难以衔接”（据国家生态环保部）。

（二）法治思路

良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，推进乡村绿色发展，恢复绿水青山、蓝天白云，还人民一个美丽家园，打造人与自然和谐共生发展新格局，是乡村振兴战略的重要组成部分。2018年中央一号文件提出，“把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复”。“必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。”推进乡村生态振兴，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草是生命共同体的整体观，系统规划，综合治理，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护，构建人与自然和谐共处的绿色发展体系。

在法律制度建设上，涉及六个方面：

——落实土壤污染防治法

一是坚持防治并举，防字当先，建立废水、废气、固废、颗粒物排放、地膜覆盖的风险管控机制，管理存量，减少增量，严防污染物进入农作物、地表水、地下水和大气，截断传播路径。二是加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动。实现投入品减量化（2020年化肥农药施用量实现零增长）、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理（2020年综合利用率超过75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上）、农作物秸秆综合利用、病虫害绿色防控，推进废弃农膜回收，推广全生物可降解地膜，研发地膜溶解技术。三是加强土壤污染修复。开展土壤污染治理与修复试点示范，建立土壤修复基金，支持修复产业发展。聚焦重金属污染区域、聚焦铅锌铜矿采选及冶炼，聚焦涉铅、涉镉行业，重点监控整治。严厉打击涉重金属非法排污企业，切断镉等重金属污染物进入农田的链条，降低粮食镉等重金属超标风险。严格管控重污染耕地用途，禁止种植食用农产品。四是建立完善土壤治理标准体系，及时制定发布防控标准和技术规范，加强土壤污染治理的科技支撑。完成土壤污染状况详查，为实施农用地分类管理，推进安全利用提供依据。五是明确生产经营者土壤污染防治主体责任，明确政府特别是县乡两级的监管责任。到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。

——落实水污染防治法

一是落实“河长制”。建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联动协调机制，加强流域水污染防治与生态保护，加强水污染联合防治，落实地方政府保护水环境和水资源的主体责任。二是强化重点领域水污染防治。在工业废水管理方面，对工业集聚区废水实行集中处理，严格排放要求；在地下水污染防治方面，采取防渗漏等措施，加强地下水水质监测；在农业和农村水污染防治方面，统筹规划建设农村污水垃圾处理设施，制定与水环境保护相适应的化肥、农药等产品的质量标准和使用标准，推广测土配方施肥技术和高效低毒低残留农药，对畜禽粪污分户收集、集中处理利用；禁止工业废水排入农田。三是加强饮用水水源保护。开展经常性的饮用水水源污染风险评估，加强饮用水水质监测，保障全过程饮用水安全。四是合理布局水产养殖空间，推进水产健康养殖，开展重点江河湖库及重点近岸海域破坏生态环境的养殖方式综合整治。五是实施国家节水行动、完善水价形成机制。推动节水型社会建设，全国用水总量控制在6700亿立方米以内（2020年）。六是强化企业防治污染的主体责任，对水环境违法行为加大法律制裁力度。到2020年，全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水体比例达到70%以上，劣V类水体比例控制在5%以内，近岸海域水质优良比例达到70%左右。

——修改森林法

立法思路：一是将党中央关于林业工作的决策转化为法律规范。2003年党中央、国务院制定《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》,2008年党中央、国务院制定《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,2009年党中央召开全国林业工作会议，对集体林权制度改革作出全面部署，2015年党中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。通过修法，将党中央关于林业改革发展的政策措施转化为法律规范。二是对森林功能重新定位，明确以生态建设为主的林业发展战略。生态事关经济社会可持续发展和美丽中国建设，林业经济不是一般的产业经济，坚持森林生态效益、社会效益优先原则，把林业生态功能放在首要位置。将林业发展置于“五位一体”总体布局，建立严格的林地保护制度，加大对森林生态保护的投入，多渠道筹集公益林补偿基金，为林业发展向以生态建设为主的方向转变提供制度保障。继续实施林业生态建设重大工程。坚持整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，继续推进天然林保护全覆盖和防护林体系建设、京津冀风沙源治理、退耕还林还草、湿地保护修复、生物多样性保护等重大生态工程，坚持不断开展大规模国土绿化行动。结合国有林区、国有林场改革，引导社会力量投入森林生态建设和保护。三是确认集体林权制度改革成果。全国有27亿亩集体林地完成了集体林权制度改革，8981万林农拿到了林权证（2017年），通过修法，确立林地承包经营权和林木所有权用益物权制度，建立林地经营权流转及融资担保制度。四是确认国有林场和国有林区改革成果。明确国有森林资源是全民自然资源的重要组成部分，明确所有权行使主体、规定经营者的权利义务，明确国有森林资源资产的保值增值责任。按照政企分开、企社分开、森林资源行政管理和企业经营利用分开的原则，明确功能定位，建立责权利统一，管资产、管人、管事相结合的管理和经营体制。逐步建立全民自然资源有偿使用制度。五是建立林业分类经营、分类管理制度。按照公益林和商品林的不同特点，采取不同的管理制度。公益林以发挥森林生态效益等生态功能为主要目的，实行严格保护，建立符合当地特色和森林抚育规律的间伐制度；商品林以生产木材和其他林产品为主要经营目的，依法自主经营。六是以确保森林资源永续利用为基本原则，健全完善森林管理制度。包括森林采伐的范围、条件、限额及许可程序；发展森林保险，落实森林保费补贴；建立森林资源资产评估制度，发展林业产权交易市场；扶持林业专业合作社发展，促进林业规模化、标准化、集约化经营。七是明确国家对森林生态建设的扶持政策。包括财政、金融、保险等支持措施，推动建立森林生态建设和保护的长效机制。八是推进国家公园体制试点。优化整合各类保护区，建立以国家公园为主体的自然保护地管理体制。支持发展森林生态旅游产业链，促进生态保护与经济发展互补共兴。九是明确法律责任。林业发展目标是，到2020年森林覆盖率达到23.04%以上。

——修改草原法

立法思路：一是完善草原产权制度。确定为重点功能生态区的全民所有制草原由中央政府行使所有权，其他全民所有制草原由地方政府行使所有权。二是赋予农牧民长期而稳定的草原使用权，保护其占用、使用、收益的权利。三是逐步建立健全草原有偿使用、有偿流转的管理制度。四是建立完善基本草原保护制度。对基本草原范围作出界定并实行用途管制和征占用总额控制，确保基本草原面积不减少，生态用途不随意改变。五是加大草原建设投入，建立健全草原生态保护补助奖励制度。建立政府主导、社会资本多元参与的草原生态投入保障机制，持续加强草原生态设施建设，扶持后续产业发展。将经过实践检验的草原生态奖补政策转化为法律，依法明确禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴的实施对象、范围和经费保障途径，形成长效稳定的草原生态补偿机制。

——修改渔业法

立法思路：强化渔业资源保护，建立渔业船网工具指标控制和捕捞许可制度，完善监管和处罚措施，完善渔业生态补偿；强化水产品质量安全监管，建立完善水产养殖投入品管理、产品质量监测、市场准入等监管制度；强化对水域滩涂养殖权保护，保护渔民利益；强化对水产苗种的管理，防止重要水生生物种质资源流失和生物入侵，保障引种用种安全；强化渔业生产安全监管和风险保障，建立渔业政策性保险制度，扶持渔业互助合作保险组织发展。

——修改环境保护法及相关税法

保护生态环境就是保护生产力，改善生态就是发展生产力，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿和政府主导、市场参与的原则，积极探索推动生态产品购买等市场化补偿制度，扩大市场交易方式和范围，鼓励社会力量介入公益性补偿，推动建立市场化多元化的生态补偿机制。确定合理的补偿标准，在加大对重点生态功能区转移支付力度的同时，综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值，落实完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，使受偿地区人民的生活水平不降低并保持合理增长。统筹考虑生态补偿与生态建设、环境综合治理，将落实农业功能区制度与国家区域发展战略、产业发展战略以及支持欠发达地区转型发展相结合，形成补偿、保护、建设和发展有机结合的格局。完善配套制度体系，依法对受偿主体的产权、受偿范围、补偿依据和标准作出界定，在受偿地区生态环境监测评估、生态绩效评估、保护者和受益者的权利责任等方面作出法律规范。建立完善水、土地、矿产、森林、海域、海岛使用等资源税费征收使用管理制度，推动建立与市场化多元化生态补偿协调一致的税收机制。健全生态环境保护政策体系，在价格、财税、投资、金融、保险等方面出台激励和惩罚措施。建立生态环境损害赔偿制度。

（三）久久为功建设生态宜居美丽乡村

乡村生态建设另一个载体是建设生态宜居美丽乡村。美丽乡村建设不走城镇建设的路子，忌搞千村一面。要以农村生态网络建设为基础，构建集生态、景观、游憩、风貌和文化于一体的美丽乡村，加大具有乡村绿色特点的基础设施建设。将生态网络与人居环境融为一体，有机结合田园景观、人文景点、自然风貌、农事体验、农耕文化等，增强人民群众对美丽田园的认同感、归属感，让绵延的农耕历史文脉遵从绿色生态轨迹得以传承和发展。

持续开展农村人居环境综合整治行动，实现全国行政村环境整治全覆盖，为人民群众留住鸟语花香的田园风光。就全国大多数地方而言，建立美丽乡村是以旧村改造为主要形态，不搞“大拆大建”。旧村改造要聚焦推进垃圾处理、污水治理（改厕）和村容村貌提升三大革命，多措并举、综合整治农村人居环境。到2020年，农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区人居环境质量全面提升，管护长效机制初步建立，中西部有较好基础、基本具备条件的地方力争实现90%左右的村庄生活垃圾得到治理，卫生厕所普及率达到85%左右，生活污水乱排乱放得到管控。要落实村党支部、村委会和农民的主体责任，激发、调动和引导农民主要依靠自身力量办自己的事情。鼓励各类社会组织、企业参与美丽乡村建设，创造生态产品，发展生态产业，让生态文明的建设者成为受益者。

2003年6月，浙江省启动了“千村示范、万村整治”工程，成为农村人居环境整治、推进绿色发展的成功实践。

一是城乡统筹，全域规划。把城乡作为一个有机整体，协同编制规划体系，形成以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系。规划编制采取著名规划设计单位与市县规划设计中心、县乡村干部互相协作的规划编制模式，立意高，接地气。

因村制宜，体现特色。对于“中心村”，结合土地综合整治，建设公共服务中心和现代农业特色产业发展区，吸引人口集聚、辐射周边村庄；对于“一般村”，实行环境整治、改善村容村貌；对于“高山偏远村”、“空心村”，围绕农民转产转业转身份，实行异地搬迁；对于“历史文化村落”，按照历史古迹、自然环境与村庄融为一体的要求，进行保护修建。

二是从治理“脏乱差”入手，推进村庄整治。从农民反映最强烈的环境脏乱差问题入手，抓住农村生活垃圾和生活污水两个关键问题，探索适合农村特点的“户集、村收、镇运、县处理”的生活垃圾集中收集处理方式，推进垃圾减量化、无害化、资源化分类处理。对生活污水不能纳入城镇污水管网的村庄，就地自建集中型、区域型、联户型、单户型生态化污水治理设施，建立“五位一体”的设施运行维护管理体系。在此基础上，逐步拓展整治内容，形成农村人居环境和生态环境同步建设格局。全省已累计有2.7万个建制村完成村庄整治建设（2017年），占全省建制村总数的97%;74%的农户厕所污水、厨房污水、洗涤污水得到有效治理；生活垃圾集中收集、有效处理的建制村全覆盖，41%的建制村实施生活垃圾分类处理。

三是全域推进美丽乡村建设行动计划。以“四美三宜二园”（规划科学布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡村文明身心美，宜居宜业宜游的农民幸福生活家园、市民休闲旅游乐园）为目标，全面建设美丽乡村，逐步实现城乡关系、人与自然关系改善和历史文化传承与现代文明发展有机融合。启动历史文化村落保护工程，开展特色建筑的修复与置换、特色风貌的保持与延续、优秀传统文化的发掘与传承、村庄环境和基础设施的整治与建设；发展乡村休闲旅游，延伸以田园观光、乡村度假、康体休闲、“慢生活”体验、养老养生、文化探秘、修身养性等为特色的多样化乡村旅游业态；发展高效生态特色精品农业，开展生态茶园、放心菜园、精品果园、美丽牧场等建设，打造高效生态、特色精品的美丽产业，成功创建全国首个也是唯一一个整省推进的国家农业可持续发展试验示范区，同时成为首批农业绿色发展试点先行区。

习近平总书记指出，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。人与自然和谐共生、唇齿相依，要统筹考虑自然生态各要素，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游整体保护、系统修复、综合治理。只要遵从生态规律，乡村生态振兴离人们会越来越近。

五、乡村组织振兴

健全的乡村治理体系是国家治理体系现代化的重要组成部分，是国家的固本之策。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系，推动乡村组织振兴。

（一）村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础

村基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的政策、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，领导村的多类组织和各项工作。

农村基层党组织建设，首先要选好带头人。大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会和村集体经济组织、农民专业合作社负责人，实行村“两委”班子成员交叉任职；提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任村务监督委员会主任；村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。

实行村党组织带头人整体优化提升行动。加大从本村致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人中培养选拔力度。通过本土人才回引、院校定向培养、县乡统筹招聘等渠道，每个村储备一定数量的村级后备干部。全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济组织薄弱村党组织派出第一书记，建立长效机制。全面加强党员教育管理和队伍建设。全面落实各级党委尤其是县级党委抓农村基层党组织建设的主体责任。

（二）循序渐进推进村民自治

我国农村的村民自治始于20世纪80年代。1987年，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。

村民自治的核心是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。民主选举，就是村委会干部的选举，由村民或村民代表会议按照法律规定直接选举产生，村干部实行任期制；民主决策，就是把重大村务的决定权交给村民，按多数人的意见作出决定；民主管理，就是村民对村务管理有参与权，村民制定自治章程或村规民约，共同遵守；民主监督，就是通过村务公开、民主评议村干部和村委会定期报告工作等形式，由村民监督重要村务，监督村委会工作和村干部行为。自治既是具有自主管理性质的民主权利，也是一种民主形式，是村民通过协商方式处理共同事务的平台，相对于人民公社制度，这是一个进步。自治的前提是遵守国家的法律法规，服从国家的整体利益和根本利益。

村民委员会要认真履行的职责：一是社会职责。办理本村公共事务和公益事业，支持服务型、公益性、互动性社会组织依法开展活动，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。二是经济职责。支持和组织村民依法发展多种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作。依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。三是宣传教育职责。向村民宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育村民自觉履行法律规定的义务，自觉遵守村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议等。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结，互相尊重，互相帮助。四是协助乡镇政府开展工作。如教育、卫生、文化、计划生育、社会治安、扶贫等。五是维护村民的合法权益。

我国实行村民自治已经30多年，这期间一直有不同认识。有观点认为，村民“自治超越了我国的发展阶段，搞早了”，“村民自治后农村基层难管理了”，等等。村民自治中出现一些问题是难免的，需要通过完善法治和创新实践逐步规范。从发展趋势和我国民主政治发展进程看，村民自治并不超前。旧中国没有留给我们民主的传统，专制统治带给人民的是深重灾难。革命战争时期，根据地和解放区是有民主的，那是战时民主。1937年5月，当时的陕甘宁边区政府制定了选举条例，条例规定，“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16周岁者，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。该条例对选举的比例、程序等都作了规定。之后，陕甘宁边区政府进行了大规模的民主选举实验。由于陕甘宁边区区域基本属于乡村，多数选民文化程度不高，很多人不识字，所以在选举时会采取一些技术措施。选举村长和村政委员时，在每位候选人的背后放一只碗，选举人往碗里投黄豆，得豆多者当选。由于这种选举办法缺乏隐蔽性，为了不得罪人，投豆的时候，选民故意穿长袖子衣服，从每个碗边都划过去，让旁边的人看不清到底投了谁的票。这说明，民主选举与文化水平没有因果关系，只要确立了民主原则，选民能够通过各种方式表达意愿。1945年7月1日，黄炎培等六名国民参政会参政员应邀访问延安，毛泽东同志针对如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率的提问，自信地回答，“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。正是这条新路，成为夺取革命胜利之路。新中国成立后，如何走好毛泽东同志说的这条新路，从大的方面讲，完善民主政治，加强依法治国，坚持和完善人民代表大会制度和政治协商制度等。在基层怎么办？就是实行直接民主，凡是群众的事，由群众自己当家，自我管理、自我教育。这样上下结合，加快了社会主义民主进程。把农村的村民委员会建设好，就是一个几亿人口的培训班，这是发扬、发展社会主义民主政治的一项重要的基础性工作。历史和30多年的实践表明，我国坚持村民自治制度没有超越发展阶段。

在坚持村民自治的正确方向的同时，也要纠正一些误区：一是把民事民议、民事民办、民事民管简单理解为“想怎么干就怎么干”。村民自治是在党的领导下，在遵守法律法规基础上的自治，自治章程、村规民约不能同法律法规、党的政策相冲突，否则无效。乡镇政府有审查村民自治章程、村规民约的责任。二是把村民委员会的自治与村基层党组织的领导割裂开来。在我国，村民自治组织要纳入以村基层党组织为核心的村级组织建设体系之中，村基层党组织在村民自治中始终发挥着不可替代的领导作用。村基层党组织与村委会不是两张皮。三是把村委会与村集体经济组织混为一谈。村集体经济组织是改革人民公社制度的产物，村集体经济组织的社区性和村委会的地域性是重合的，但二者是两类独立的组织，2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的民法总则，已明确这两类组织是特别法人，有特殊的法人治理结构。在村集体经济不发达的地方，村委会可以行使经济职责。在集体经济实力强的地方，村集体经济组织与村委会是分离的趋势。

随着农村富余劳动力到城镇就业，我国村委会数量不断减少，从2000年的66万个减少到52.6万个（2016年）。减少的村委会中，一部分是“准居委会”形态，这些村委会已纳入城镇建设规划中，土地被征用，农业产业被非农产业取代，村委会向社区居委会转型，由适用村民委员会组织法转变为适用居民委员会组织法。另一部分村委会是“镇村共治”形态，在2005年开始的新农村建设中，由若干个村庄撤扩并而成，原有村委会架构、土地、财产等保持不变，人口集中居住，生产生活分离，社区统一服务，小城镇将是这类村委会（居住社区）的发展方向。经济发展与人口聚集程度是有规律的，农业生产的地域性特点与聚集程度也是有规律的，发展集中居住社区、建设田园生态小镇，都要遵循经济和人口迁徙规律，用经济手段引导农民建设美好家园，忌用行政手段强制人口迁移并将村民自治弱化。

（三）自治、德治、法治有机结合

村民自治要以德治为先、以法治为本。我国农民在生生不息的历史长河中，形成了团结互助、善待邻里、敬老爱幼、重义守信、勤俭节约等优秀思想道德文化。这些历史积淀，教化不良心性、不良习俗和不义不孝之徒，引导村民明礼义、知廉耻，这是德治的开端。随着经济社会发展，依法治理的作用凸显，善教向善治逐步转化，道德成为心中的法律，法律成为成文的道德，德治与法治逐步融合，具有了内在统一性。法安天下、德调人心，同时发挥规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用。法律实施有赖于道德支持，道德践行离不开法律约束，你中有我，我中有你，相辅相成，如车之两轮、鸟之双翼，不可偏废。村民自治中，要防止“以法拒德”或“以德抗法”倾向。

农村德治的重点主要在树文明新风方面，开展移风易俗，遏制大操大办、天价彩礼、厚葬薄养等陈规陋习，抵制封建迷信活动，推进殡葬改革。农村法治的重点，要持之以恒在法律进乡村、社会治安综合治理、打击黑恶势力、社会矛盾纠纷仲裁调解、法律援助和司法救助等方面下功夫。

法治思路：修改村民委员会组织法，充实完善民主选举的内容，防止选举走过场和被黑恶势力操纵。制定农村集体经济组织法，完善特别法人治理结构。加强基层政权建设，按照管理加服务的思路，科学设置基层政权机构、职能和人员配备。认真贯彻中国共产党农村基层工作条例，筑牢“三治”结合的组织基础。