二、创建结果的区域和城乡不平衡

截至2012年6月，各地共创建全国综合减灾示范社区2843个，其中东部地区1368个（占48.1%）、中部地区726个（占25.5%）、西部地区749个（占26.3%）；城市社区2055个（占72.2%）、农村社区788个（占27.8%），全国示范社区创建结果的区域、城乡差距明显。尤其在城乡差距方面，一些省份的示范社区中农村社区比例不足10％，如天津（7.1%）、河北（6.9%）、辽宁（5.4%）、吉林（5.2%）、河南（8.3%）等。^[5]社区减灾政策呈现出区域和城乡不平衡问题。

区域和城乡经济资源禀赋差异是导致创建结果不平衡的主要原因。我国东部地区经济基础好，地方政府有相对多的资源投入减灾示范社区创建工作，中西部地区因人力、财力等因素制约，创建投入远不如东部地区。造成城乡间不平衡的首要因素是城市社区基础条件相对较好，农村社区基础薄弱；此外，不少省份农村外出务工人员多，留守人员主要是老人和儿童，创建工作在农村尤其是中西部地区的农村推动难度较大，也造成了创建工作的城乡发展不平衡。如果国家作为社区减灾政策的实施责任主体，依靠中央财政转移支付，在一定程度上可以弥补区域和城乡经济资源禀赋差距导致的不平衡问题，然而社区减灾政策的实施却又主要依赖地方财政，因此普遍面临工作经费不足的难题。

社区减灾政策是一项依赖人、财、物等资源投入的服务型政策，要想建成抗逆力强的社区，必须有持续的资源投入。以地方及社区资源投入为依托的示范社区项目在实施过程中必然会出现富裕社区减灾能力更强、贫困社区因缺乏资源而难以提升社区减灾能力的两极分化问题。中央和地方事权财权不匹配、中央财政对社区减灾支持的不到位是问题的根源。中央和地方出资责任的不明确，直接限制了基层政府和社区的工作开展。中央财政坚持社区减灾工作的责任主体为地方政府，工作经费应由地方政府承担，地方财政则坚持没有出资依据。一些使用福利彩票公益金支持示范社区创建工作的省份，也囿于缺乏明确的支持政策，投入的公益金数量非常有限；同时，一些地方政府仍然存在“重救灾，轻减灾”思想，财政资金对社区减灾工作支持相对较少。基层社区干部普遍反映，工作任务越来越多，人手愈加不足，工作经费更是捉襟见肘，严重影响了示范社区创建工作的顺利开展。在中央层面，目前无专项财政资金支持。在地方层面，一些省份主要依靠民政部门调剂的福利彩票公益金开展示范社区创建工作，但是可用的金额较小。在社区层面，没有专项创建工作经费，创建工作举步维艰。

社区减灾政策对地方经济财政的依赖，直接影响了政策的公平性。如果将不同区域公民面临的灾害风险大小视为一种起点的不公平，那么社区减灾政策应该是一种缩小灾害风险差距、营造公平结果的弥补性制度安排。可惜的是，因为政策实施主要依赖地方资源，政策结果并没有缩小区域和城乡灾害风险的差距，没有体现我国社区减灾政策的公平价值导向。学者吕芳从公共服务的视角指出，社区减灾是我国社区公共服务的重要内容之一，它为社区居民提供公共安全服务。通过比较社区减灾服务中的“吸纳式供给”与“合作式供给”两种模式，她认为政府对社会的总体性支配已经向政府、社会公私合作治理转变，不过，不同模式的多元主体供给公共服务中，都存在社会被动参与的情况，而且政府与社会平等合作的程度取决于行政考核形成的压力环境以及事权与财权的匹配度。^[6]作为一项全国性政策，示范社区创建工作的实施自上而下地由中央政府委托给地方政府和社区承担，任务转移了，但中央却不给予必要的经费和技术支持，难免会对基层政府和社区工作人员的工作积极性产生消极影响，也会进一步影响社区减灾政策的实施效果和持续开展。

从社区减灾政策实施的国际经验来看，中央或联邦政府都会承担必要的出资责任。澳大利亚的社区减灾政策可作为一个样板。澳大利亚联邦宪法规定，“各州或领地对其公民的生命和财产负有主要责任，而联邦政府则有责任支持和帮助各州发展它们的灾害应急管理能力”，支持和帮助的手段就是加大联邦对社区防灾减灾能力的投入。澳大利亚政府高层抗灾规划者和管理者都把社区看成国家抗灾的基本力量，相信“充分准备的社区”是实施灾害管理的有效途径，并坚持在社区防灾减灾能力建设上下工夫。澳大利亚社区减灾政策的核心是培养和发展有实战能力的社区志愿者。志愿者积极参与减灾救灾并发挥作用是需要以平时的培训和演练为前提的，需要的经费支持就是由联邦和地方政府共同承担。澳大利亚的减灾救灾志愿者不是一般的志愿者，都需要经过培训且达到一定标准，比如，必须能熟练操作各种复杂的抗灾设备，能在困难的环境中提供志愿服务等。

专栏2.1

澳大利亚社区应急服务站介绍

州应急服务中心（State Emergency Service，简称SES）是澳大利亚众多抗灾志愿者组织中较为突出的一类，这是一个通过发展和培训志愿者来帮助社区百姓在遭遇自然灾害等突发事件时开展自救和互救的组织，其工作主要是编制社区洪灾规划，帮助社区做好灾害应急准备，开展防灾减灾宣传教育，帮助气象局发布官方的洪灾和暴雨警报，在紧急情况下开展救援、搜救、救护、保护等活动，协助开展紧急应对工作以及做好灾后恢复事宜。

应急服务站（Emergency Service ）广泛分布于基层社区，负责制定社区应急方案，组织志愿者开展灾害自救互救，进行灾害知识普及。在昆士兰州，有230个SES站，分布于各社区，志愿者有10000人，常规工作人员有60人，负责维持SES的日常运作和组织开展应急服务。

紧急情况管理部（EMQ）负责SES的管理，同时提供发展有关的服务，如提供指导SES高效履行职责的相关运行教材（Operations Doctrine）。这些服务是由州总部和地区办公室（Regional and Area Office）人员组成的团体来提供。

材料来源：郭跃：《澳大利亚灾害管理的特征及其启示》，载《重庆师范大学学报（自然科学版）》2005年第4期。

[1] 世界卫生组织认为“安全社区”须满足六个条件：一是有一个负责安全促进的跨部门合作的组织机构；二是有长期、持续、能覆盖不同性别、年龄的人员的各种环境及状况的伤害预防计划；三是有针对高风险人员、高风险环境，以及提高脆弱群体的安全水平的预防项目；四是有记录伤害发生的频率及其原因的制度；五是有安全促进项目、工作过程、变化效果的评价方法；六是积极参与本地区及国际安全社区网络的有关活动。

[2] 宋艳琼、赵永、徐富海：《国家社区减灾三种模式比较》，载《中国减灾》2010年第19期。

[3] 金磊：《中国安全社区建设模式与综合减灾规划研究》，载《城市规划》2006年第10期。

[4] 张晓宁：《中国的社区减灾政策》，载《中国减灾》2010年第5期。

[5] 来红州：《全国综合减灾示范社区调研报告》（内部报告），2012年。

[6] 吕芳：《社区公共服务中的“吸纳式供给”和“合作式供给”：以社区减灾为例》，载《中国行政管理》2011年第8期。