二、社区减灾的涵义

社区减灾的涵义至少可以从三个层面来理解。首先，社区减灾中灾害的内涵是什么？其次，社区减灾的本质是什么？最后，社区减灾何以重要？这三个问题关系着我们对社区减灾政策环境、社区减灾政策制定和社区减灾政策执行等诸多方面的理解。

1. 灾害和减灾

在这里，灾害不是指广泛意义上的灾害，而仅仅是指自然灾害。自然灾害是指由自然因素造成人类生命、财产、社会功能和生态环境等损害的事件和现象^[4]，主要包括干旱、洪涝灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。^[5]自然灾害不仅具有自然属性，而且具有社会属性。^[6]这种双重属性，决定了自然灾害问题不仅仅是一个单纯的技术问题，同时还是一个复杂的社会问题，是一个需要运用综合手段、协调各方力量来加以解决的问题。理解了这一点，才能更好地理解和把握减灾的深刻内涵。

减灾是在灾害管理的各个阶段，采取一系列措施减轻灾害造成的人员伤亡、财产损失，以及灾害对社会和环境的影响。^[7]从这一概念可以看出，减灾是一个大减灾和综合减灾的概念。它在时间序列上涵盖了灾害发展各个阶段即灾前、灾中和灾后；它在灾害种类上涵盖了自然灾害的各种类型；它在减灾措施上涵盖了减灾所需的各种手段和各类资源。综合减灾概念的提出，既源自于灾害的复杂性和影响的广泛性，也源自于人们在与灾害长期的斗争过程中对灾害和减灾工作的不断认识和深刻反思。尤其是20世纪90年代以来，无论是科研工作者还是减灾工作的实践者，都在不断总结和反思如何走出“九龙治水”式的减灾工作的困境，建立综合减灾的发展模式。1994年，国家科委全国重大自然灾害综合研究组在对我国自然灾害总况、特点、规律、区划，建国40多年来减灾工作的成就和问题，以及“国际减灾十年”减灾工作新阶段的形势进行分析的基础上，认为“减灾研究从自然科学界向社会科学界渗透；在概念上从单纯技术性的灾害规律研究，向社会减灾实践方面转化；减灾活动从部门向社会扩展，已成为减灾工作发展的总体趋势，只有充分发挥政府、科技、社会三个方面的积极性才能完成减灾大业”^[8]，并提出了综合减灾的发展思路。2006年10月9日，国家减灾委主任、国务院副总理回良玉在加强减灾能力建设座谈会上，提出了加强综合减灾能力建设的“四个统筹”（见专栏1.2），对如何开展综合减灾工作进行了比较系统的阐述，标志着综合减灾范式的基本形成。

范式的作用集中于理顺和总结现实，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。^[9]“四个统筹”之所以被我们称为综合减灾的范式，就在于它十分清晰地告诉了人们，综合减灾究竟是什么，以及减灾政策的执行者应该怎样做。所以，从公共政策的角度而言，“四个统筹”是“确定具体政策应采取的态度，应依据的假设，应遵循的指导原则，是一种主导政策”^[10]。作为一项特殊的减灾政策，社区减灾政策也必然要遵循和体现“四个统筹”的基本原则。换句话说，大减灾和综合减灾是社区减灾的题中应有之义。

专栏1.2

综合减灾“四个统筹”的具体内容

加强综合减灾能力建设是一项复杂的系统工程，必须全面贯彻落实科学发展观，按照以人为本和构建社会主义和谐社会的要求，充分发挥各有关部门和社会各方面的合力作用，统筹考虑各灾种以及灾害发展各个阶段的不同特点，综合运用多种减灾手段，实现各方面、各环节减灾工作的统筹协调，以及各部门、各领域减灾信息和资源的交流共享，最大程度地减轻灾害造成的人员伤亡和经济损失。按照这一要求，综合减灾工作必须要做到“四个统筹”：

一要统筹抗御各类灾害。我国国土面积广袤，地理气候条件复杂，灾害种类多，分布范围广，而且往往呈现群发性特点，一次重大灾害可以衍生一系列次生灾害，形成灾害链。这就要求我们在灾害管理工作中，要统筹考虑各类灾害风险分布情况和发生特点，综合制定各项防灾、减灾和备灾措施，切实提高针对各类自然灾害的防范应对能力。

二要统筹做好灾害发展各个阶段的工作。灾前、灾中、灾后等各阶段的灾害管理工作各有侧重，上一阶段减灾措施的成效，往往会影响到下一阶段的工作；防灾备灾工作不充分，应急处置工作就会陷入被动；应急处置措施不得力，就会加大恢复重建工作的难度。我们要在继续坚持多年来形成的“以防为主，防、抗、救相结合”减灾方针的基础上，进一步强化灾害监测预警、防灾备灾、灾害应急、恢复重建等各个关键阶段的有序衔接和综合协调，全面提高减灾工作总体成效。

三要统筹整合各方面资源。做好综合减灾工作，既要充分发挥各级政府的作用，又要明确有关企、事业单位的责任和义务；既要充分发挥解放军、武警官兵、公安干警、民兵预备役等的突击队作用和专业救援队伍的作用，又要有效动员社会各方面的力量，最大程度地形成减灾合力。

四是统筹运用各种减灾手段。加强综合减灾工作不能靠“单打一”，而是要多措并举。要做到工程性措施与非工程性措施相结合，在加强防灾减灾基础设施建设的同时，切实加强灾害应急管理、提高社会公众的防灾减灾意识；做到行政手段与市场机制相结合，在加强行政管理的同时，充分发挥市场机制作用，综合运用金融、保险等各种手段，提高减灾效能，分散灾害风险。

材料来源：国家减灾委主任、国务院副总理回良玉2006年10月9日在加强综合减灾能力建设座谈会上的讲话。

2. 社区减灾的本质

社区减灾的本质究竟是什么，是一个值得探讨的本源问题。对这一问题的认识，在很大程度上影响着社区减灾政策的选择。就像我们日常生活中对一个人的本性判断，说其从本质上是一个好人或坏人一样，不同的定性势必会影响人们与该人相关联的一系列行为的选择。

从所能检索到的文献资料来看，对这一问题的研究和探讨还比较少。研究者更多地是从社区减灾的外在表现来阐述社区减灾是什么。吕芳从主体关系角度来定义社区减灾，她认为，“社区减灾是指活跃在社区里的各个主体如居民、企业、民间组织、基层政府等结成一种合作伙伴关系，在灾害面前具备基本的自救、互救能力”^[11]。周晓红和周晓菁基于工作层面认为，“社区减灾，顾名思义就是在社区范围内进行的减灾工作。社区减灾的含义至少包括四个方面：一是社区减灾是以社会的最基本单元或者社会大机体的细胞为背景，是最基础最基层的减灾工作；二是社区减灾是以减轻各种灾害对社区人居环境的影响为目标，最终要升华为一种安全社区文化；三是社区减灾作为最广泛深刻和全面综合的减灾工作，囊括了社区内的自然灾害、环境灾害、人为技术灾害和其他公共事件应对过程的全部内容；四是社区减灾是社区建设的重要内容之一，为社区建设提供支持保障并服从和服务于社区建设”^[12]。陈建英对社区减灾的定义最接近社区减灾的本质。他认为，“社区减灾，是基层政府管理向社区延伸、向居民提供减灾公共产品和服务，社区自主采取减灾措施保护居民安全二者的有机结合”^[13]。

事实上，构建伙伴关系也好，提供公共产品和服务也罢，所有这些活动都是公共管理的外在表现。也就是说，社区减灾在本质上是一项公共管理活动。^[14]这一本质属性可做如下理解：

首先，社区减灾作为一项公共事务管理活动，不仅仅是政府，政府之外的其他公共组织也参与其中。质言之，社区减灾的主体是由政府和其他公共组织共同构成的多元化开放体系。

其次，在这一公共管理主体体系中，政府始终是最核心的公共管理主体。这是因为，（1）减轻社区的灾害风险和减少社区的灾害损失是政府不能放弃和推脱的责任和职能，政府理应在社区减灾中发挥主导和推动作用；（2）社区减灾政策是最大和最重要的社区减灾公共产品，这一产品只能由政府提供；（3）其他公共组织尤其是社区自治组织能力的有限性，也决定了核心的社区减灾产品只能由政府提供；（4）从我国社区减灾的实践来看，绝大部分社区减灾都是在政府主导和推动下进行的。

最后，社区减灾是由一系列减灾公共产品和服务构成的总和，政府不必是唯一的提供者，也不必直接提供某些公共产品和服务，它可以通过建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系和有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给。

3. 社区减灾何以重要

社区减灾何以重要是一个老生常谈却又不得不谈的问题。因为社区是社会的基本单元，也是减灾的前沿阵地。它不仅要第一时间直接面对灾害，更要第一时间处置灾害。“灾害频发地区的当地人由于暴露并接近灾害发生地，往往成为潜在的受害者，并为应对灾害承担了绝大部分责任。当地人了解当地的受灾危险性，并且熟悉适于本地环境的传统应对机制。在危机发生时，当地人第一个作出反应，并在受灾地区的努力重建中坚持到最后。”^[15]不仅如此，有准备的社区能维持和改进他们的发展水平（见图1-1），能有效地对潜在的灾难作出反应，限制灾难转变为应急事件的程度。^[16]

而最为人们所关注的是，在灾害尤其是突发性灾害发生的最初时刻，远亲往往不如近邻。因为，在生命救援的黄金时间里，只有守望相助的社区成员能够快速、有效地作出反应。“阪神·淡路大地震时，很多人被压在倒塌的房屋下面，需要立刻得到救援。在救援器材和人手都极为不足的情况下，许多人因当地居民的及时救援而得救。”^[17]唐山大地震的例子也表明，在救助的各种方式，即包括自救、互救、外部力量救援的各种方式中，自救、互救是最为重要的救助方式。据专家统计，唐山大地震共造成60万人被压埋，占当时唐山市人口的86%，其中20万—30万人当即自救脱险，30万—40万人由邻里亲戚互救脱险，1万人由解放军救助脱险，比例见图1-2。^[18]

此外，社区的数量之多，分布之广，灾害的不同时空分布和经济社会发展水平的不同，决定了每个社区的资源禀赋和灾害风险的不一样，也决定了每个社区的减灾不可能是“千人一面”。所以，以社区为单元开展减灾工作，可以最大限度地结合社区自身的情况，在社会的最基层实现人、地域和时间三个重要元素的有机结合，因地制宜地采取减灾措施来应对社区面临的灾害挑战。

正是由于社区扮演着独到而无法取代的减少人员伤亡、减轻灾害损失的重要角色，发挥着特殊的重要作用^[19]，所以，无论是国际社会的减灾行动纲领，还是国内的减灾政策倡导，社区减灾始终都是绕不开的“热门话题”。2005年1月18日至22日在日本兵库县神户市召开的世界减灾大会，通过了《加强国家和社区的抗灾能力——2005—2015年行动纲领》，把社区减灾提高到和国家减灾并列的层面，并把在社会各界特别是社区发展和强化各种减灾组织、体制和能力，促进减灾工作作为三项重要的战略目标之一。2010年5月12日，国家减灾委办公室把“减灾从社区做起”确定为国家防灾减灾日主题。所有这些，无不彰显出社区减灾在整个减灾工作中的重要地位。

[1] 姜振华、胡鸿保：《社区概念的发展历程》，载《中国青年政治学院学报》2002年第4期，第122页。

[2] 张明亮：《城市社区建设的探索和推进》，载《北京行政学院学报》2001年第1期，第2页。

[3] 见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号）。

[4] 《中华人民共和国国家标准：自然灾害基本术语》，北京：中国标准出版社2011年版，第1页。

[5] 《国务院办公厅关于印发国家自然灾害救助应急预案的通知》（国办函〔2011〕120号）。

[6] 参见国家科委全国重大自然灾害综合研究组：《中国重大自然灾害及减灾对策（总论）》，北京：科学出版社1994年版，第6页。

[7] 《中华人民共和国国家标准：自然灾害基本术语》，北京：中国标准出版社2011年版，第1页。

[8] 国家科委全国重大自然灾害综合研究组：《中国重大自然灾害及减灾对策（总论）》，北京：科学出版社1994年版，第6—7页。

[9] 〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社2002年版，第10页。

[10] 〔美〕叶海卡·德罗尔：《政策科学的构想》，美国艾尔希维亚出版有限公司1971年版，第63页。

[11] 吕芳：《社区减灾：理论与实践》，北京：中国社会出版社2011年版，第1页。

[12] 周晓红、周晓菁：《社区减灾综合对策分析》，载《中国减灾》2006年第4期，第24页。

[13] 丁石孙：《灾害管理与平安社区》，北京：群言出版社2006年版，第257页。

[14] 关于公共管理的涵义，参见陈庆云：《公共管理研究中的若干问题》，载《中国人民大学学报》2001年第1期，第22—27页。

[15] 〔泰〕萨尼·拉莫思·杰吉劳斯：《基于社区的灾害风险管理：国际经验》，载中华人民共和国民政部和联合国驻华机构灾害管理小组编：《社区减灾政策与实践》（2009年12月），第58—59页。

[16] 世界卫生组织：《社区应急准备——管理及政策制定者手册》，北京：人民军医出版社2002年版，第7页。

[17] 王柯：《“阪神大震灾”的教训与“创造性复兴”》，北京：中国民主法制出版社2009年版，第211—212页。

[18] 丁石孙：《灾害管理与平安社区》，北京：群言出版社2006年版，第272页。

[19] 李立国：《全面提升社区综合减灾能力》，载《中国减灾》2008年第4期，第9页。