第二节
社区减灾政策的定义和分类

一、社区减灾政策的定义

按照《辞海》的理解，政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则。^[1]这一定义把政策的主体定位为国家和政党，体现了国家的管理行为。张金马同样也认为政策是党和政府的一种行为准则，是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。它的内涵和形态体现在以下几个方面：第一，政策是一种政治行为，是政府意志的表现，它表征政府想干什么，怎样干；不想干什么，为什么不想干。第二，它是一个过程概念，这种过程性表现在政府是为达到某一既定目标而采取的一系列可操作的活动。因而它是动态的，是时间的函数，与历史的过去和未来有关。第三，它是一种权威性的社会价值分配方案。对某一项具体政策而言，这种价值分配在与其政策直接相关的群体和个人范围内进行。第四，政策具有规定性，它要求政策制定者和政策执行者双方都应具有行为一致性和执行重复性的特征。第五，政策还是鼓励良性期望行为的刺激源，是推动社会变革和社会进步的总杠杆，是激励民众、振兴国力、民族自强的催化剂。第六，政策还是有关集体成员之间的一种默契，它要求所有成员，在给定的环境下，每一个成员都能把握其他成员的行为准则。^[2]

尽管上述定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范，但并没有把公共政策的本质反映出来。因为，对公共政策本质的理解应突出以下内容：（1）公共政策是对全社会的利益分配，而不是其他分配；（2）公共政策是基于在多种利益关系上有选择的分配，而不是盲目的分配；（3）公共政策是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立的就事论事式的分配；（4）公共政策是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。基于这样的认识，陈庆云将公共政策定义为政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分析和落实的过程中所制定的行为准则。^[3]

另外一些研究者则把政策制定的主体延伸到党和政府之外。陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。政策的内涵可以从四个方面加以把握：第一，政策主体。任何政策都有特定主体，即国家权威机构、政党及其他政治集团、团体。政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所作出的决定不同，具有法定的权威性。第二，政策的目标取向。一定的政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性。第三，政策主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政策行为。第四，政策是一种行为准则或行为规范。它规定对象应做什么，不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。^[4]

林德金等人在政策主体范围方面走得更远。他们认为，狭义的政策是指管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。在这个定义中，管理部门包括联合国，各国政府，各省、州、市、县、区，公司，企业，甚至包括我国的生产大队、生产小队等一切具有管理职能的权力机构；政策的表现形式为法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目；政策的下达形式主要有四类：法律、计划、文件和措施。^[5]

综合以上对政策涵义的不同理解，至少可以在以下四个方面有助于我们对社区减灾政策的定义：

第一，政策是一种行为规范，它规定了行为的边界和范围；

第二，政策的效力具有一定的时空范围，它只能在一定的时间和空间范围内有效；

第三，政策是主体为国家法定主体的政策，而不是指最广泛意义上的政策，即“凡由一定的主体作出、同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”^[6]；

第四，政策具有很强的目的性和生命周期，它总是为解决一定的问题而存在，并随着问题的解决而终结。

基于这样的认识及前文对社区、灾害和减灾的理解，我们可以将社区减灾政策定义为“国家法定主体为减轻灾害风险和减少灾害损失所制定的引导和规范社区减灾行为的准则”。对于这一概念，我们需要强调以下四点：

（1）社区减灾政策的制定主体为国家法定的有决策权的主体。在我国主要包括中央、省、市、县和乡五个层级的党委、政府和跨部门的减灾机构。

（2）社区减灾政策的直接目的是提高社区的减灾能力，最终目的是减轻社区的灾害风险和灾害损失。

（3）社区减灾政策的对象，是由于政策决定而必须调整自己行为的目标群体。这个目标群体，首先是作为一个整体概念的社区，其次是构成社区系统的各组成要素。

（4）社区减灾政策是为解决日益增长的社区减灾需求和社区减灾能力不足之间的矛盾而采取的政府管理活动。