第二节
从目标责任制考核到“满意评选”

目标责任制考核与20世纪70年代以来西方发达国家开展的新公共管理运动的思路类似，都是经由下放权力和责任，来提高政府的治理绩效。在运作方式上，目标责任制考核是运行于政府内部的一种管理方式，它与政府外部基本不存在对应的关系。2000年，杭州市针对机关“四难综合征”（门难进、脸难看、话难听、事难办），在市直单位开展了“满意评选”活动，以社会公众为主体，对党政机关的年度工作情况进行满意度评价。“满意评选”着眼于转变机关作风，改善城市发展软环境，提升城市竞争力。通过引入外部监督评价的方式，改变了以往政府绩效考核单一、内部封闭的运作模式，实现了第一次跨越——从目标责任制考核到“满意评选”的跨越。由此，杭州政府绩效管理进入第二个阶段，即“满意评选”阶段。

一、“满意评选”：外部压力型绩效评估

随着改革开放的逐步深入，中国区域经济的发展呈现迅猛势头，珠三角、长三角和环渤海湾成为中国经济发展的火车头，特别是上海浦东的开发，给长三角城市的发展带来了更强劲的动力。作为长三角南翼的政治、经济、文化中心城市，杭州的经济发展长期以来在全省保持领先地位，在全国也保持在较前的位置。但是到20世纪90年代末，随着其他城市，特别是省内被列为计划单列市的宁波的快速发展，杭州的发展优势已不再明显。2000年，杭州市实现GDP1 380亿元，比上年增长11.8%，在全国15个副省级城市中列第12位，与广州（13.6%）、深圳（14.2%）等标兵的差距越来越大，与武汉（12.0%）、青岛（15.2%）等追兵的距离越来越小，招商引资工作也落后于国内其他先进地区。

当时的浙江省委也认为，杭州作为中心城市的集聚、辐射和服务功能不强，对全省的带动作用较弱；产业层次较低，技术创新能力较弱，综合竞争力不强；高等教育发展相对滞后，国有企业改革难度和就业压力较大，社会生活中存在一些不稳定的因素；政府部门服务职能转变滞后，服务观念不强，投资环境仍然不够理想。部分省属单位的许多大项目原本希望放在杭州，但由于各种原因，特别是杭州个别政府部门不配合，最终定在其他地区。

进入新世纪，省委对杭州市的工作提出了新的要求，希望杭州在全省现代化建设中发挥龙头作用。地域之间的竞争和兄弟城市的快速发展，也使市委、市政府倍感压力，危机感和紧迫感愈加强烈。为此，市委、市政府提出了“建经济强市、创文化名城”的奋斗目标，坚持“两步走”率先基本实现现代化的阶段性目标和“构筑大都市、建设新天堂”的总体战略。与此同时，市委对杭州跨入新世纪所面临的困难和问题进行了深入的研究分析，认为影响杭州发展主要有两大问题：一是发展空间问题，二是机关作风问题。对前一个问题，杭州市通过区划调整，将萧山、余杭“撤市设区”，划入市区范围，市区人口从179万人增加到373万人，面积从683平方公里增加到3 068平方公里。空间的拓展，提升了杭州优化资源配置的能力，增强了城市集聚和辐射功能，为杭州的发展提供了难得的机遇。在解决“发展空间问题”的同时，杭州市着手解决“机关作风问题”，这是一项更加长期而艰巨的任务。

从某种意义上讲，环境就是生产力，城市的发展环境就是城市竞争力，发展环境、投资环境决定着一个城市未来的命运。而这个发展环境，很重要的部分就是政府服务的“软环境”。当时，新到任不久的市委主要领导非常清晰地认识到这种“软环境”对推动杭州发展的重要意义，对影响“软环境”优化的制约因素进行了深刻的剖析，指出杭州市市级机关作风的问题主要表现在四个方面：第一，少数机关单位部门利益至上，存在政令不畅的问题。工作中考虑的往往不是全局利益、长远利益，而是部门利益。手中的权力被用作谋取部门利益、个人利益的工具，部门权力化、权力利益化、利益法制化的倾向在不少机关部门不同程度地存在。第二，形式主义现象严重，存在落实不力的问题。有的干部做工作习惯于做表面文章，沉湎于文山会海，靠会议布置任务，用文件指导工作；有的干部热衷于达标、评比活动，看起来热热闹闹，实际上劳民伤财；有的干部只说空话、套话，不抓具体落实。第三，审批环节过多，存在办事效率不高的问题。审批一个项目往往需要盖几十个图章、跑几十个部门，基层部门反映有“盖不完的印，烧不完的香，扯不尽的皮”，甚至订报纸也与部门的审批权挂在一起。第四，官僚主义现象严重，存在职责错位的问题。部分机关干部的群众观念、宗旨意识淡薄，听不见群众的呼声，对群众的疾苦和困难漠然处之。^[1]

“门难进、脸难看、话难听、事难办”的机关“四难综合征”成了当时杭州市政府职能部门的“顽疾”。这些问题表明，随着经济社会的迅速发展，不但新的经济发展形势对政府的市场监管、宏观调控能力提出了新的要求，而且社会公众对公共服务的数量和质量也提出了更高的要求，目标责任制这种政府内部自上而下的封闭式的考核机制，已经无法满足杭州市实现新世纪跨越式发展的现实要求，必须寻求一种新的、更有效的绩效管理制度来切实提高政府的行政效能——“满意评选”活动遂应运而生。

开展“满意评选”活动，是杭州市委、市政府决定从解决自身问题入手，着重针对市级机关存在的大局观念不强、部门利益至上、形式主义严重、工作落实不力、审批程序复杂、办事效率低下、服务质量不高等问题，制定出台的一项整顿机关作风的重要措施。时任浙江省委常委、杭州市委书记王国平在2000年10月30日召开的市直机关作风建设大会上指出：“对满意单位，市委、市政府要进行表彰；对不满意单位，要进行必要的处罚。这样做，是为了探索建立一种促进机关作风建设的激励机制、动力机制。这是我市转变机关作风、改善投资环境的重要载体，也是市委、市政府抓落实的重要手段。市直机关各单位都要以此为契机，认真查找本单位在作风建设上存在的问题和不足，采取有力措施，借好这一东风，在转变机关作风上取得突破。”

“满意评选”是杭州市主动适应我国社会主义市场经济逐步形成、民主政治逐步健全的经济社会发展趋势，以社会公众评选的方式来加强和改进机关作风建设的一个重大举措。工作方式的改变，意味着政府更多地关注社会公众，更多地倾听社会呼声，使政府原有的封闭式的运转方式发生了根本性改变，是一种创新的做法，它标志着杭州市的政府绩效管理走上了一个重点突破、与时俱进的新阶段。

[1] 2000年10月30日，浙江省委常委、杭州市委书记王国平在市直机关作风建设大会上的讲话。

二、“满意评选”的主要做法与特色

（一）“满意评选”的基本做法与逐步完善

2000年10月，杭州市直机关首次“满意评选”活动在市级54个单位全面展开。活动目标定位明确，针对性强。市里专门成立“满意评选”活动领导小组办公室负责全面工作，对评选的指导思想、评选对象、评选内容、评选办法和具体要求进行了全面的宣传，对公共部门的绩效状况即各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩六个方面进行评价。活动的评价者包括四大层面（含11个小层面）：一是市委组织部、市人大常委会、市政协分别组织445名市党代会代表、469名市人大代表、427名市政协委员开展评选；二是由市政府办公厅组织100家省部属企业和市属城建、旅游、商贸企业，100家市、区工业企业，100家个体私营企业，100家外商独资企业，100家外地来杭投资企业进行评选；三是随机抽取4 000个杭州市民开展评选；四是组织市直机关互评。

“满意评选”的基本做法是，通过设计相应的问卷，邀请社会各界群众对市直部门的党风、政风进行满意度评价，并对各部门的工作状况提出书面的批评和建议。在调查表上，填表人可对全市作风建设的总体状况和存在的主要问题发表看法。在“满意评选”中，对市直部门按照其职能职责进行相应的分类，赋予不同的评选系数，对参评的社会各界群众根据情况给予相应的评价权重。“满意评选”活动办公室负责评价数据的处理和评价意见的梳理，并将评价情况反馈给相应的市直部门，各单位根据通过问卷调查以及其他途径收集到的意见和建议，认真查找原因，进行全面的整顿和改进，努力以更好的业绩，接受人民群众新一轮的评价。

第一次“满意评选”共发出选票5 969张，回收5 736张，回收率达到96.1%。征集到各方面的意见10700多条，约18万字，梳理归并后为2650条。“满意评选”活动办公室日夜接待市民来访、来电和来信，及时反馈，并汇集成册。事实表明，“满意评选”活动受到了社会各界广泛的关注和支持，富有成效。

2001年度的评选和第一次相比，活动的各方面有了新的变化，整个评价系统更加完善。这次共有85个单位参与评选（其中79个为评选单位，6个为评议单位），评选出9个平均满意率最高的单位和3个平均不满意率较高的单位。参加投票评选的共有9个层面、8919个单位和个人，其中，市党代表347人，人大代表381人，政协委员354人，老领导和专家学者132人，省直机关101家单位，市直单位领导班子成员467人，区、县（市）四套领导班子成员337人，各类企业代表500人，市民代表6 300人。发出选票8 919张，回收8 848张，回收率为99.2%。评选中征集到意见和建议15041条，近50万字，其中，对79个评选单位的意见计6 242条，对6个评议单位的意见和建议计8 799条。

2002年度的评选活动与2001年相比，又有较大的调整：第一，根据参评单位的不同职能进行分类。将参评单位分成政府部门及审判、检察机关和人大、政协机关，党群及其他部门，分别进行统计和结果排位。第二，对部分投票层面进行了调整。增加了社区、乡镇、街道层面，参评人数大幅度增加，特别是市民所占的权重明显增加，从10%提高到20%，真正体现群众评议、群众满意。第三，改变评选计分办法。由原先的3个量表（满意、基本满意、不满意）增加到5个量表（满意、比较满意、基本满意、不太满意和不满意）；同时考虑到前两次评议存在的同一个单位“高满意率与高不满意率并存”的现象，评选采取单指标赋分值的方法。

2003年度的评选活动在总结前三年工作的基础上得到了进一步的完善，逐步走向成熟。一是扩大评选对象的范围并细化分类。参评单位增加到93个，分为评选单位、评议单位和征求意见单位三类，评选单位细分为“政府部门——社会服务相对较多单位”“政府部门——社会服务相对较少单位”和“人大、政协机关、党群及其他部门”三类。二是调整了参评层面代表。取消市直机关的互评，增加区、县（市）部委办局这一层面。三是在统计和计算方法上采用差别权重。根据参评单位的分类，分别设置各投票层面权重，各投票层面采用随机抽样统计；对不同类别的评选单位设置不同的评选系数，其中，政府部门社会服务功能相对较多的单位设置了1.05的难度系数。四是改进评选结果产生办法，实行达标制考核。综合各评选单位的满意评选得分、职能目标考核得分、“12345”考核得分及其他专项考核得分，按比例折算确定评选结果，从高分到低分进行排序。以参加评选单位总数15%的比例产生满意单位，取足12位（如有“一票否决”情况，取消其满意单位资格；如出现综合得分并列情况，以平均满意率高者列前），低于达标线（达标线确定为综合得分72分）的单位中处于末位的单位为不满意单位（如出现综合得分并列情况，以平均不满意率高者列后）。五是强化满意评选结果的应用。市委、市政府对评选结果进行通报，并在《杭州日报》上公布。被评为满意单位的，由市委、市政府予以通报表彰奖励。连续三年评为满意单位的，授予荣誉奖牌。被评为不满意单位的，由市委、市政府予以通报，并给予相应的经济处罚；连续三年被评为不满意单位的，依照有关规定和干部管理权限，对其领导班子进行调整。

2004年度评选活动基本沿用2003年度的办法，略作调整。参评单位增加到95个；根据单位的职能情况，将城管办列入“政府部门——社会服务相对较多”单位，杭州电信公司、杭州旅游集团等涉及公共服务的经营性国有企业列为征求意见单位；适当提高市民代表的比重。

（二）“满意评选”的主要特色

对杭州来说，尽管将“满意评选”定性为活动，但它并不是克服机关“四难综合征”的一场运动式的工作性举措，而是一个长期的工作思路和方法。它的开展和后续的逐步完善，为“满意评选”活动演绎成制度化的社会评价奠定了基础。

1.突出人民满意导向

杭州希望通过开展“满意评选”活动，努力建设务实、开拓、高效、廉洁机关，切实优化城市发展环境，提升政府服务效能，增强城市发展动力和竞争力。“满意评选”的宗旨是“让人民评判、让人民满意”。“让人民评判”是工作的最基本方式，“让人民满意”是检验工作的基本标准。

“满意评选”活动的开展就是在转变机关作风上引入了群众路线的机制和工作方法。通过“开门整风”的方式，让群众知情、参与、评判和监督，真心诚意地听取群众意见。对征集到的意见和建议作为改进作风的重要导向、重要依据，对评选中反映的意见和问题进行梳理归纳，原汁原味地反馈给有关责任单位。责任单位按照“谁家孩子谁家抱”、谁家问题谁解决的原则，深入查找原因，明确落实责任，扎实整改，给人民一个令人满意的答复。

“满意评选”推动了热点、难点问题的解决。每年的“满意评选”都能从征集到的意见中发现群众关注的热点、难点问题，如2002年，通过对“满意评选”活动征集到的上万条意见的梳理分析，提炼出人民群众最关心的七大问题，即：困难群众生活就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、办事难、清洁保洁难。这些问题占每年意见总量的一半以上，事关民生、事关发展，引起杭州市委、市政府的高度重视。2004年，市委、市政府在此基础上将其进一步提升为战略决策，制定了《关于健全解决事关群众切身利益“七大问题”长效机制的实施意见》，由此建立了以破解民生难题为主要内容的“破七难”工作机制，把解决机关作风问题与解决群众实际问题有机地结合起来，努力从群众满意的地方做起、从群众不满意的地方改起，促使各单位改进服务态度，提高办事效率和服务质量，想方设法让群众到机关来“好办事”，通过“好办事”着力为群众办好事。

2.社会公众广泛参与

“满意评选”活动的开展得到社会各界群众的大力支持。随着评选活动的深入开展，社会参评代表层面从最初的4个扩大到9个，直接参评人数从6 000人增加到15000余人，参评代表的范围更广，代表性也更强，使得评选活动的结果更具说服力（见表2-1）。

“满意评选”活动的开展引起了各级媒体的广泛关注。《人民日报》在华东新闻专栏上刊发《让权力“晒晒太阳”调整“不满意”班子杭州6000代表评议市机关》的报道，指出：“杭州市每年在市级机关开展这种评选满意不满意单位活动，是杭州市委、市政府近几年让市民广泛参与重大决策的又一次还权于民之举”。

3.更多注重负向激励

2000—2002年度，“满意评选”采用的是淘汰制，用“重典”治理机关作风的“四难综合征”比较符合当时的实际。一方面，机关作风问题已经严重影响到杭州市的发展环境，“门难进、脸难看、话难听、事难办”成为党政机关的“顽症”，以及制约杭州经济社会发展的“瓶颈”；另一方面，杭州希望通过开展“满意评选”，从根本上消除机关“四难综合征”，真正树立“务实、创新、高效、廉洁”的机关形象，以提升城市竞争力。机关作风问题的客观事实与杭州期待蜕变的主观愿望，促使“满意评选”活动以“重典”治乱成为现实的选择。

经过三年的努力，杭州市机关作风有了明显的转变。如果继续采用淘汰制办法，即使每个单位的满意率都比较高了，达到80分、90分，甚至更高，仍然还要评出不满意单位，这种做法于情于理都不够妥当，既不利于保持和巩固各单位的争创积极性，也不利于评选活动的持久性。同时，杭州还认识到，机关作风不良问题是一个顽症，不是一朝一夕就能解决的，也不是一味药就能治愈的。评选活动不是为了淘汰干部，而是希望通过“黄牌警告”，使被评为不满意单位的领导班子能够采取扎实有效的整改措施，实现“摘帽进位”。因而，在2003年度，“满意评选”活动作了相应的调整。变“淘汰制”为“淘汰制+达标制”，实行“两制并用”，在坚持淘汰制的同时，设置一条达标线，得分在达标线以下的，采用公示的办法以示告诫，其中，得分最低的一个单位被评定为不满意单位。设置一条达标线，可以使排位靠后的单位追有目标、赶有方向，从而激发起这些单位争先创优的原动力，有利于评选活动的长期开展，有利于机关作风建设的长远发展。“满意评选”活动机制的调整，使激励机制和约束机制有机地统一起来，压力和动力相辅相成，促进市直单位不断提高综合绩效。

（三）“满意评选”的主要成效

“满意评选”活动的开展，改变了目标责任制考核这种单一的组织内部考核方式，形成了目标考核与“满意评选”活动双轨并行的政府绩效管理方式。它引导政府部门更多地“眼睛向下”，倾听老百姓的声音，赋予社会公众参与社会管理的话语权，建立政府与公民之间良好的对话交流的平台，逐步形成“公民导向”的考评机制。在“满意评选”活动深入开展的同时，目标责任制考核也得到了逐步的完善，杭州政府绩效管理形成了“双轨并行”的局面，即内部考核与外部评价并行。“满意评选”和目标责任制考核一起在提升政府绩效方面取得了积极的成效，杭州市委对此给予高度评价，认为开展评选活动的5年，是杭州机关作风改善最快、机关效能提升最快、群众满意度上升最快、经济社会发展最快的5年。^[1]

1.机关作风得到改善，促进了服务型、责任型政府的建设

“主人”评“公仆”，“公仆”感到了前所未有的压力，杭州市直各机关积极投入评选活动，许多单位都是“一把手”带队，赴基层征求意见，主动结合实际，采取措施改进工作，争创人民满意单位。在争创活动中，各单位以培养务实、开拓、廉洁、高效的工作作风为目标，把评选活动作为推进机关作风建设的有效载体，着力在增强服务意识、强化内部管理、简化审批程序、提高办事效率、为人民群众提供优质高效的服务上下功夫，迅速形成了人人关心争创活动、积极参与争创活动的良好氛围。市直机关作风转变非常明显。2001年，在6 295个接受调查的人中，认为杭州市机关作风“明显好转”和“有所好转”的占95.15%。2002年、2003年和2004年三年中，在接受调查的一万多人中，认为杭州市机关作风“明显好转”和“有所好转”的分别占98.25%、96.36%、95.55%。同时，社会各界和群众对市直单位的满意度逐渐提高，2000年度满意率为22.84%，2001年度满意率为36.24%，2002年采用5点量表后，满意率和比较满意率加起来达到67.55%，2003年度、2004年度的满意率和比较满意率之和连续保持在67.85%的水平。

评选活动的开展，推动了党政机关内部管理制度的改革，大大增强了各级政府官员的责任意识。在各个党政机关内部，普遍实行了岗位责任制，并将争创满意单位和以岗位责任制为基础的年度工作考核与干部评议、奖惩、选拔和任用挂钩，从而把责任落实到每一个岗位和每一个工作人员身上。在评选活动中，市委、市政府按照事先的规定，对两次被评为不满意单位的主要领导实行“末位淘汰”。对在评选中发现的各种渎职或失职者，也敢于动真格，依法进行严肃处理。所有这些做法，都使对人民负责不再成为一句空话。

2.机关效能不断提升，城市发展环境显著改善，城市竞争力显著提升

“满意评选”活动和目标管理责任制考核，形成内、外两种相互作用的考核评价方式，引导政府部门将外部压力转变为内部动力，积极寻求政府管理和服务的转变，改善了政府服务和公共治理，降低了企业成本，城市发展的软环境得到较大的改善。2003年、2004年，杭州连续两年被世界银行评为“中国城市总体投资环境最佳城市”第一名，被美国《福布斯》杂志评为“2004年度中国大陆最佳商业城市排行榜”第一名，被“2004CCTV城市中国系列活动”组委会评为“中国十大最具经济活力城市”之一，被《瞭望东方周刊》评为“最具幸福感的城市”，被人民日报社主办的《中国经济周刊》评为“2004年十大协调发展城市”第一名。根据2005年中国社会科学院发布的《中国城市竞争力报告NO.3》，杭州城市竞争力排名在上海、深圳、广州、北京之后，列全国200个城市的第五位，而作为综合竞争力的重要评价指标之一的政府管理竞争力列全国第四位。这些都说明，“满意评选”活动已不仅仅是转变机关作风的一个有效载体，它对于优化投资发展环境，提升城市综合竞争力，加快发展、率先发展、协调发展，具有明显的放大效应。

3.治理方式实现转变，推动了一大批与人民群众切身利益相关问题的解决

“满意评选”活动建立了一个让各阶层、各方面的人士向党和政府充分表达自己的意愿以及对政府工作提出批评和建议的机制，使各级党政机关能够更全面、更细致地了解人民群众的意见和要求，进而使他们能更好地集中人民群众的智慧，围绕人民群众最关心的问题去开展工作。

“满意评选”活动的开展，也体现了人民当家做主这一社会主义民主政治的本质要求，促进了党的执政方式的转变。人民当家做主主要有两种形式：一种是选举，即民主授权；另一种是治理，即以民主的方式行使国家权力。“满意评选”活动，便是一种以“评选”作为切入口或载体开展的民主治理活动。除了各单位执行民主集中制的自觉性有较大的提高外，在意见整改过程中，市政府每年承诺要为人民解决的重大事项或重点问题的确定，各单位整改计划的制订，许多公共设施建设方案的选择，都是在广泛听取人民群众意见的基础上，通过民主方式，由人民群众参与决定或直接就由人民群众决定的。评选活动还促进了民主管理和民主监督，由人民来评判政府工作的绩效，指出其中存在的问题，提出纠正意见，帮助政府改进自身的工作，这本身就是民主管理和民主监督的生动实践。

从动态过程来看，在评选活动中，每年通过问卷调查、公开的意见和建议征集、公开电话、面对面的访谈和电子信箱等途径，有数十万条各类反映社会公众愿望和要求的信息被收集与传递到政府，政府在经过调查核实后，确定自己的施政方针和内容。这些政府施政的方针和内容及其实施的成效，在新一轮评选活动中，再重新接受社会公众的评判。社会公众在评判的同时，又向政府表达出新的利益诉求。政府与社会公众之间的这种经常的、制度化的、平等的互动，促进了与人民群众密切相关的民生问题的解决。“破七难”工作机制的形成和发展正是得益于政府与社会公众之间的这种良性互动。

[1] 2005年12月20日，浙江省委常委、杭州市委书记王国平在2005年度市直单位综合考评工作动员大会上的讲话。