第四节
从综合考评到绩效管理

杭州综合考评深植于杭州本土，探索出了一条与其他地区不同的政府绩效管理路径。杭州综合考评以“创一流业绩、让人民满意”为宗旨，在实践探索中不断创新和完善，促进各级政府及各部门优化运作流程，改善行政管理，提高行政效能，创新管理方式。杭州综合考评基本承载了政府绩效管理的大部分功能，但还不是严格意义上的政府绩效管理，而是介于绩效评估和绩效管理之间的一种管理方式。

尽管从2006年杭州市考评办成立不久，就提出了要将绩效的理念和方法运用到综合考评，逐步从传统的任务型目标责任制考核向功能性绩效管理转变，2007年也首次实施了创新目标绩效评估，并以此为突破口，绩效评估方法不断扩大运用，但总体上杭州综合考评与政府绩效管理的要求仍然存在一定的差距。2011年6月，杭州市被确定为全国政府绩效管理试点城市，这是国家对杭州多年来综合考评和绩效管理探索实践的充分肯定，也为杭州市深化综合考评、全面推进政府绩效管理提供了难得的机遇。杭州市以此为契机，积极落实和部署政府绩效管理试点工作，推动综合考评全面转型升级，从而实现了第三次跨越——从综合考评到绩效管理的跨越。由此，杭州政府绩效管理进入发展进程中的第四个阶段，即全面推进政府绩效管理阶段。

一、绩效管理：政府治理能力现代化的一个有效路径

政府绩效管理是行政改革的重要组成部分。20世纪90年代初，国内部分地方政府开始了探索实践；2000年以后，政府绩效管理开始引起中央层面的重视。2005年3月，温家宝在《政府工作报告》中首次提出，要“加紧研究建立科学的政府绩效评价体系和经济社会发展综合评价体系”。2008年2月，在中共中央政治局集体学习会上，胡锦涛要求“加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》明确提出，要“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。2008 年颁布实施的《国务院工作规则》要求在国务院及各部门实行绩效管理制度。2011 年颁布的“十二五”规划纲要再次强调，要推行政府绩效管理制度，实行综合评价考核。在中央政府的重视和指导下，我国一些地方政府和政府部门开始积极地试行绩效管理，并取得了一定的成效，理论研究和实践操作上都逐步趋向成熟。

2011年6月10日，政府绩效管理工作部际联席会议办公室（国家监察部）印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，从两个层面选择部分国务院部门和地方开展绩效管理工作试点：国务院政府部门层面，选择了在国土资源部、农业部、质检总局、发改委、环境保护部和财政部进行试点；地方政府层面，选择了工作基础比较好的北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区，以及杭州市、深圳市，开展地方政府绩效管理试点。6月28日，政府绩效管理工作部际联席会议在北京召开政府绩效管理试点工作动员会，正式拉开了我国政府绩效管理试点工作的帷幕。开展政府绩效管理试点工作意义深远。从总体上看，这次被选为试点单位的8个地区和6个部门工作基础较好，规范化水平较高，典型意义较强，既有地方政府绩效管理，也有国务院机构绩效管理；既有重大专项工作绩效管理，也有财政预算资金绩效管理，点面结合、统筹兼顾。各试点单位结合实际，围绕地方政府及其部门工作、国务院机构机关工作、节能减排专项和财政预算等进行了积极探索，初步构建了各具特色的绩效考评指标体系，引导群众和社会各界有序参与政府绩效评价，强化对政府及其部门工作的过程监管和结果考评，并根据考评结果奖优治庸罚劣，发挥了导向和激励约束作用，有效地促进了政府职能转变和管理创新，对全面推进绩效管理工作起到了很好的示范引导作用。

2012年，党的十八大提出“深化行政体制改革”的要求，强调“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。行政管理方式是政府履行职能的机制和制度，决定着政府职能的充分履行和政府工作效率的不断提高。党的十八大指出了行政体制改革的方向，要通过推进政府绩效管理的方式，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效转变。

2013年9月，国务院首次委托全国工商联，对鼓励民间投资“新36条”的落实情况进行第三方评估。在2014年6月的国务院大督查中，再次邀请全国工商联和部分研究咨询机构，围绕简政放权、棚户区改造、精准扶贫、重大水利工程等部分重点政策措施落实情况展开评估，以便与自查和督查情况进行对表分析，成为此次国务院督查最大的创新和亮点。8月27日的国务院常务会议上，李克强总理听取政策落实第三方评估汇报，并强调“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”。2015年的第二次大督查期间，国务院再次委托7家第三方机构，对简政放权、放管结合、优化服务，促进大众创业、万众创新，增加公共产品和公共服务供给，金融支持实体经济，全面支持小微企业发展，实施长江经济带发展战略，实施精准扶贫、精准脱贫等重点政策措施的落实情况进行评估。8月26日的国务院常务会议上，李克强总理听取了其中3家机构关于“推进大众创业、万众创新”“增加公共产品和公共服务供给”“实施精准扶贫、精准脱贫”3项政策措施落实情况的第一批评估汇报。李克强总理指出，“第三方评估是本届政府创新管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动国务院各项政策措施落实”。2016年3月10日，国家主席习近平在参加第十二届全国人大四次会议青海代表团审议时也强调了“第三方评估”的作用：“建立精准扶贫台账和扶贫成效第三方评估机制。”第三方评估是中央国家机关对政府绩效管理方法的进一步探索和应用。

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系与治理能力是社会的、历史的，现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须推进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标表明，中国的改革开放，领域不断拓展，程度不断加深，层次不断提升，国家治理体系和治理能力建设，是中国改革进入新的阶段、达到新的高度的根本标志。从管理国家到治理国家，体现出中央深化改革的大决心，也使得行政体制改革的空间得到释放。围绕国家治理体系和治理能力现代化建设，政府运作方式将发生一系列非常重要的特征性的改变，这对政府绩效管理将会带来新的挑战。

二、杭州市政府绩效管理的新阶段

在被定为试点城市后，杭州市迅速启动了相关的工作。2011年10月27日，市政府召开全市政府绩效管理试点工作动员大会，明确“要注重政府绩效管理与综合考评工作的有机衔接，不要‘另起炉灶’”^[1]，这成为杭州市开展政府绩效管理试点工作的一个基本原则。秉持这一原则，杭州市对多年来的综合考评工作进行了深入总结，制订了试点工作方案并作了全面部署。2012年，杭州市考评办申报的“公民导向的杭州综合考评”，获得了第六届“中国地方政府创新奖”提名奖。2013年，在试点工作的基础上，杭州市委、市政府对优化综合考评、强化绩效管理提出了23条意见，正式提出综合考评要向绩效管理转型升级，杭州政府绩效管理进入了新的发展阶段。

（一）按照绩效管理的要求重新设计指标体系

2012年，在总结杭州综合考评多年实践经验，特别是绩效管理实践经验的基础上，市考评办对市直单位绩效目标考核指标体系进行了重新架构（见表2-2），将原有的职能目标和共性目标改为绩效指标和工作目标，其中，绩效指标包括关键指标、职能指标和通用指标；工作目标包括重点工作目标、专项协作目标、诉求回应目标和自身建设目标。在绩效指标设置上，新增了反映市直单位法定职责履行情况的职能指标，并编制了行政效能指标，综合反映市级机关审批效率、审批质量、公开透明、网上办事、群众满意度和效能建设情况；在工作目标设置上，精简和调整了原有的部分考核目标，同时根据绩效管理试点的要求，新增了财政绩效评估和机构编制评估。考核的维度由单维度向多维度转变，即从实现程度和绩效测度两个维度对工作目标进行绩效考核。完善后的绩效考核指标体系更能综合反映市直单位的执行力、协作力、回应力、公信力，绩效导向更加鲜明，考评重点更加突出。

注：1.“目标考核”的变化如下：（1） 一级指标由职能工作目标和共性工作目标改为绩效指标和工作目标；（2） 绩效指标分为三类，各类指标考核内容明确；（3） 工作目标分类更加科学合理，突出重点工作的考核；（4） 增加省委、省政府对杭州市的考核内容。

2.“领导考评”无变化。

3.“社会评价”增加专项社会评价。

4.“创新创优”项目分类归属更加清晰，指导性更加明确。

与此同时，对区、县（市）综合考评指标体系也作了适当调整，提高目标考核量化程度，发展指标权重从20%增加到30%，并适度增加反映创新发展的指标权重，增设个性化指标，以进一步反映各地工作的特色和亮点。

探索重大经济政策和改革措施的绩效评估。重点做好重大经济政策、改革措施、重大规划、政府预算内投资重大项目四项工作的绩效管理。制定出台《杭州市重大规划实施情况绩效评估实施方案》《杭州市政府预算内重大投资项目绩效评估实施方案》，开展重大经济政策、改革措施执行情况绩效评估研究。

（二）初步形成全方位的政府绩效管理格局

为实现综合考评与政府绩效管理有机衔接，推动杭州市绩效管理工作全面深入持续地发展，2012年8月，市委、市政府决定，杭州市综合考评委员会增挂“杭州市绩效管理委员会”（以下简称“市绩效委”）牌子，统一领导全市综合考评和绩效管理工作；杭州市综合考评委员会办公室同时增挂“杭州市绩效管理委员会办公室”（以下简称“市绩效办”）牌子，负责全市综合考评和绩效管理日常工作。由此，杭州市在推进政府绩效管理之路上迈出了更加坚实的一步，形成了综合考评、效能建设、绩效管理新“三位一体”的职能架构。

（1）建立部门联动机制。充分发挥纪检、考评、组织、监察、发改、编委、人力社保、财政、审计、统计、法制等部门的职能作用，做到绩效管理工作机构统筹协调和各责任单位各负其责相结合，密切配合，在建立绩效制度、确定绩效目标、加强过程管理与监督检查、采集绩效数据、运用绩效结果等方面形成合力。

（2）统筹协调管理各类考核。理顺综合考评与专项考核的关系，统一协调管理各类考核评比。按照“突出重点、体现导向，统筹协调、总量控制，严格准入、规范管理”的基本原则，在调查清理的基础上，制定各类检查考核和评比表彰的管理办法，明确设置条件和基本要求，规范日常管理和年终集中检查考核行为，严格控制年终各类检查考核项目，避免重复考核、多头考核。做好各类考评与综合考评的衔接，整合涉及市委、市政府工作重点和战略目标的专项考核，使之成为综合考评中的一个考核指标或专项工作目标。

（三）进一步优化综合考评

绩效管理试点工作后，杭州综合考评的绩效考核指标体系进一步得到完善，政府绩效改进机制进一步健全，特别是在探索重大经济政策和改革措施的绩效评估、推进财政预算绩效管理、实施机构编制评估、开展绩效审计、强化综合考评专项目标绩效测评等方面都取得了新突破。2013年，为适应杭州市经济社会发展和政府绩效管理持续深入推进的要求，市委提出要在认真总结经验的基础上，以改革创新精神继续深化完善综合考评机制，进一步突出重点工作，进一步重视工作实效，进一步加强中期评估工作，更加有效地推动全市党政机关“创一流业绩、让人民满意”。

根据市委的要求，市考评办（市绩效办）会同市委政研室、市政府研究室、市纪委（监察局）、市委组织部、市统计局等单位组成课题组，开展了“优化杭州综合考评制度设计”课题研究。课题组通过发放问卷调查表、召开座谈会等形式，广泛征求意见。结合群众路线教育实践活动，市考评办（市绩效办）主要负责人还先后走访了10多家单位，与这些部门的主要领导进行面对面的交流，交换意见。2013年，“优化综合考评”被确定为市委常委领衔建立的12项贯彻党的群众路线的长效机制之一。

市考评办（市绩效办）针对征集到的意见建议，提出了“简化、优化、管用”的工作思路，在全面细致的实证分析和反复论证的基础上，从部门分类、考核导向、指标设置、考核方式等方面，对优化完善综合考评制度设计进行了全面深入的研究，草拟了具体意见，最终以市委、市政府名义下发了《关于优化综合考评强化绩效管理的意见》。该意见共23条，主要内容包括：

一是完善指标体系。突出省、市确定的发展战略和重点工作部署，把贯彻落实科学发展观的实际成效作为综合考评的基本内容和主要依据。在区、县（市）综合考评中，适当降低GDP考核权重，增加生态建设、民生改善等方面的考核指标权重；根据各地实际，增加个性化考核指标。按照绩效管理的要求，在市直单位目标考核中，设置实现程度和绩效测度两个维度，分类进行考核；立足当前，面向长远，注重考评体系的稳定性和开放性，综合反映市直单位的执行力、协作力、回应力、公信力，逐步扩大绩效考核的覆盖面，推动政府绩效的整体提升。

二是简化目标考核。大幅削减一般性工作目标数量，对目标设置实行总量控制。改进绩效测评方式，设置挑战目标，鼓励横向、纵向标杆比对。对专项考核目标实行分类管理，突出重点、体现差别，精简考核、减负增效。优化目标日常管理，目标考核以月度分析、日常跟踪督查为主，建立定期通报和公示制度，推行“现结现报”，尽量减少年底集中检查考核内容；加快“数字考评”系统建设，实现考评数据的实时采集和共享利用；大力精简台账，推行目标管理电子化。

三是优化社会评价。科学分类参评单位，将市直参评单位由原来的三类（社会服务相对较多、社会服务相对较少和党群部门），细分为社会服务多、社会服务较多、社会服务相对较少和党群部门四类，分别赋予1.05、1.03、1.01和1的评价系数。实施专项社会评价，将一批重点工作目标列为专项社会评价项目，通过设置评价系数，对承担市委、市政府重点工作任务较多的单位强化激励导向。优化社会评价方法，适当压缩样本规模（九大层面样本总量从15000人压缩到12000人，其中，市民代表样本量调整为6 000个，企业代表样本量增加到2 000个），调整评价代表抽样方法、量标赋分标准，改进选票发放方式，扩大信息公开，进一步提高评价质量。扩大服务相对人评价结果的运用，将公共服务窗口服务评价数据逐步纳入社会评价。

四是做实创新创优。市直单位创新创优由原来的“参与加分制”改为好中选优的“竞赛制+淘汰制”办法，即根据绩效考核结果，分别按每年创新创优申报项目总数的15%，评出创新奖、创新提名奖和创新鼓励奖项目，在综合考评中实施加分；加分后如晋档的，不挤占综合考评已进入先进档次单位的名额。改进创新创优绩效评估标准和实施办法，正确引导各地、各单位务实创新、可持续创新，切实提高创新项目质量和效益，防止和克服形式主义。

五是突出重点工作。围绕市委、市政府重点工作，加强督促检查和中期评估，将重点工作目标实施中落实不够到位、绩效不够好、群众满意度不够高的情况作为督查重点，开展专项绩效评估，促进整改落实，圆满完成目标任务。设立综合考评重点工作单项奖，按照“有奖有罚”的原则实施奖惩；重点工作单项奖一律纳入综合考评，不单独建奖。

六是统筹推进绩效管理。明确通过三到五年的努力，使各地、各部门普遍建立绩效管理基本制度和工作体系，形成导向明确、统筹协调、有效管用的绩效管理机制。主要任务包括：进一步健全绩效管理组织体系；加强绩效管理制度化、规范化建设，加快绩效管理立法工作；探索绩效分析和治理诊断调查；开展重大公共政策、重大改革措施执行、政府投资项目等专项绩效评估；建立绩效管理工作联动机制；加强对各类考评的协调管理；强化绩效评估结果的综合运用。

（四）加快推进绩效管理法制化

要持续深入地推进政府绩效管理，很关键的一点，就是要实现政府绩效管理的法制化。杭州政府绩效管理经过长期的实践，有必要通过立法的方式，使多年来行之有效的制度设计和实践经验法制化，将多元参与主体、参与方式和程序、结果运用、责任追究等以地方性法规的形式固定下来。

杭州政府绩效管理的法制化是在实践的基础上不断推进的。2009年，市考评办提出了推动杭州综合考评立法的最初构想。2010年，市考评办启动了相关的准备工作。2012年，市考评办（市绩效办）将立法课题列为年度调研项目，对杭州市开展绩效管理立法进行了系统的研究，比较研究了国内外立法实践，提出了杭州市绩效管理立法的基本框架，为后续立法工作打下了基础。7月30日，时任浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明主持召开市委书记专题会议，听取市考评办关于综合考评和绩效管理工作汇报，充分肯定了多年来杭州综合考评和绩效管理工作的成效，同意启动杭州市绩效管理立法工作，要求加快实现绩效管理法制化。

2013年3月，全国人大代表、时任杭州市委副书记兼市考评委主任的王金财在参加全国“两会”时，提交了《积极推进绩效管理，努力打造人民满意政府》的建议案，提出要加快政府绩效管理立法进程，建议国家层面开展政府绩效管理立法调研，适时制定绩效管理法律法规。在全国性的政府绩效管理法律法规尚未出台之前，鼓励和支持有条件的地区开展相关的立法工作，并加强指导。同年，杭州市人大常委会将绩效管理列为2013年度的预备立法项目。2013年11月，市委、市政府出台《关于优化综合考评强化绩效管理的意见》，提出要加快政府绩效管理立法工作，实现杭州绩效管理法制化。12月27日，杭州市委十一届六次全会审议通过的《关于学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化重点领域关键环节改革的决定》，明确要加快实现绩效管理法制化，提升政府工作绩效，增强政府公信力和执行力，要求市考评办（市绩效办）认真抓好绩效管理立法调研工作。

2013年年底，市考评办（市绩效办）专门成立了由办主要领导担任主持人、分管领导担任协调人、相关单位人员参加的立法课题组。经过大量的调研、座谈、研讨，数易其稿，形成了《杭州市绩效管理条例（草案）》。2015年3月17日，市十二届人大常委会第二十六次会议初审《杭州市绩效管理条例（草案）》。5月25日，新华社《浙江领导参考》刊发《杭州立法管理政府绩效破解庸官懒政》，而后又在新华社《国内动态清样》上刊载，浙江省委书记夏宝龙专门批示：“通过立法治慵懒，解决蜗牛问题，路子对”；时任浙江省委常委、杭州市委书记龚正批示，要求“抓紧出台，促进简政放权，整治‘三不’行为”。省、市领导的重视，加快了杭州市绩效管理的立法进程。8月12日，杭州市人大法制委员会举行会议，对条例草案进行审议修改，形成了《杭州市绩效管理条例（草案）》修改稿。8月27日，杭州市十二届人大常委会第三十次会议审议通过《杭州市绩效管理条例》。9月25日，浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准《杭州市绩效管理条例》。10月14日，杭州市十二届人大常委会发布第57号公告，正式颁布《杭州市绩效管理条例》，从2016年1月1日起施行。

《杭州市绩效管理条例》是杭州市运用法治思维和法治方式推进政府绩效管理的一个最新尝试，实现了政府绩效管理“于法有据、依法管理”、绩效管理机构“职责法定”，标志着杭州在政府绩效管理法制化建设方面走在了全国前列。清华大学社会科学学院政治学系副主任景跃进教授对此高度评价：“从政治建设的角度看，治理现代化包含着两个基本过程：一是政府过程管理的自我优化，二是政府与民众关系的不断改善。绩效评估中的公众参与是连接这两个过程的一个重要环节。杭州的实践，探索出了一条既具有中国特色又具有普遍意义的路子。《杭州市绩效管理条例》以立法方式将这些经验系统集成并加以制度化，确立了‘公众参与’在绩效考评中的核心价值。这是一种令人欣喜的首创，它为国内城市提供了可资借鉴的样本，也为域外地方治理提供了中国经验的参照。”

2016年6月23日，杭州市第十二届人大常委会召开第三十八次会议。市考评办（市绩效办）主任伍彬受市绩效委委托，在会上就2015年度杭州市绩效管理工作情况作了报告，这是《杭州市绩效管理条例》正式施行以来，市人大常委会首次听取上年度绩效管理工作情况报告。会议认为，经过多年的实践探索，杭州市绩效管理工作制度设计日趋科学，考评机制不断完善，导向激励作用得到发挥，社会参与度高，社会各方对绩效管理工作的关注度、认可度不断提升。会议指出，杭州市绩效管理工作要坚持法治化、专业化、精细化、科学化的方向，进一步健全完善绩效考评机制，改进绩效管理工作，充分发挥其“指挥棒”“助推器”作用，促进杭州经济社会发展，助推G20峰会取得圆满成功。

在全面推进政府绩效管理的新阶段，杭州市不但健全了绩效管理机构，对综合考评进行了全面的优化，而且实现了政府绩效管理的法制化，推动政府绩效管理上了一个新的台阶。杭州市委、市政府也希望在未来杭州经济社会发展和城市治理中，综合考评和绩效管理能够更好地发挥导向助推作用。浙江省委常委、杭州市委书记赵一德在2016年3月30日视察市考评办时，对此寄予了厚望：“综合考评可以有效传导压力，是制度建设的一部分。要通过考评加强制衡监督，把权力关进笼子里。政府的低效运行总有一天要结束，绩效管理要与深化改革有效地结合起来，可以更好地把问题解决掉。”此后，他进一步强调，“要继续用好综合考评机制，坚持‘让人民评判，让人民满意’的理念，坚持法治化、专业化、精细化、科学化的方向，发挥综合考评‘指挥棒’‘助推器’作用，考出好导向、好作风、好成效、好口碑”^[2]。

[1] 2011年10月27日，杭州市委常委、常务副市长杨戌标在全市政府绩效管理试点工作动员大会上的讲话。

[2] 2016年4月21日，浙江省委常委、杭州市委书记赵一德在2015年度杭州市综合考评总结讲评大会上的讲话。