第一节
政府绩效管理的价值定位
一、政府绩效管理的双重价值
政府绩效管理与企业绩效管理不同，具有工具与理念的双重价值。只有双重价值的政府绩效管理，才能在当代治理体系和治理能力现代化中发挥导向助推与价值引领作用。
政府绩效管理基本价值的争论，早在“政治和行政二分法”提出时就开始孕育了，因为二分法基于公共行政现代化是一个绝对理性化的过程。伴随着公共行政实践的发展，尤其是20世纪七八十年代以目标管理、绩效管理、质量管理等企业领域的管理技术和理念被大量引入公共部门，以“Do More With Less”为标志的新公共管理运动在全球开展，随着对新公共管理运动的反思和批判，对政府绩效管理价值的思考又再次成为理论和实践热点。“工具理性对于提高治理能力增进治理效果有显著的作用，它是审视和理解治理不可或缺的向度。但是，必须同时警惕工具理性的膨胀过度，防止其走向技术至上和制度崇拜，忘却了人文精神和意义追寻的价值。”[1]纵观西方公共管理实践与理论，对于政府绩效管理价值的探究似乎沿着一个从倡导工具理性，到高扬价值理性，最后走向二者融合的轨迹。国内学者也基于20世纪80年代后期我国政府开展的实践与理论的探索，通过对我国公共行政生态现实的关照提出基于服务型政府目标的公共价值导向的政府绩效管理价值体系重建问题。
工具价值，是政府绩效管理的主体价值，也是其自然属性。政府绩效管理作为西方新公共管理运动的产物，具有鲜明的管理主义特征，其本质是工具性的，它可不受价值和文化差异的约束，是贯彻执行管理者战略、高效实现预期结果的有效管理工具。因为绩效管理的各种具体化手段有效地实现提高政府行政效率的改革目标，工具价值就是要求人的行为必须选择最有效的手段，以实现既定的目的，或者以手段的最优化作为理性的最高要求。作为目标结果意义上的绩效，正是对管理过程是否运用管理方法，以及运用的管理方法是否达到预定目标的有效验证。因此，在其引进公共部门的发展历程与现实效应上，都明显体现着一种工具性和管理主义倾向。在微观层面，公共部门绩效管理是多种管理工具的融合与共同作用，并逐渐形成了包括绩效评估、绩效合同、绩效审计、绩效预算、绩效规制、绩效申诉等一整套管理方法，其终极目标都指向公共部门绩效的提升；在宏观层面，绩效管理因追求组织内部执行力和向心力为组织效能提升的目标实现注入活力，绩效管理在贯彻落实政府管理理念、目标上发挥着有效的工具功能，因此被称为公共部门“管理工具箱”中最有力的武器。
理念价值是指绩效管理的社会属性，是绩效管理的目的性价值。人类的实践从来就不是价值无涉的过程，理念价值，本质上是管理的终极价值，即寄予了人们实现生存的最终目的和最高理想。公共行政意义上的政府绩效管理，其理念价值要求人们“关注政治制度、政策与政治思想、文化、价值观的相应性，即政治制度的假设必须与改革相应的政治思想、价值观的培育相结合”[2]。政府绩效管理理念价值更是政府管理的终极目标，这种理念价值包含的开放、民主、责任、绩效等，即为公共价值的体现，它是主导性的、思想性的，能赋予工具价值以灵魂和能动性。唯有具有理念价值的工具，才不会走向极端，迷失方向。
政府绩效管理具有工具价值和理念价值双重价值。二者正如一个硬币的两面，理念价值通过工具价值得以实现，工具价值因理念价值的注入得以升华，成为能动自主的有思想的工具，二者既相互区别又相互依存，形成对立统一体，这就是政府绩效管理价值的双重性。
（一）工具价值是理念价值的载体
工具价值是绩效管理存在的物质基础与保障，是理念价值得以实现的基础和前提。工具价值可以保障绩效管理在政府管理中的有用性、有效性。在政府管理中，作为一个政府管理工具，其有用性主要表现在是否能将党委政府的战略目标转化为各个职能部门的重点工作，并通过过程管理，确保其有效地落实。绩效管理的工具价值，也是绩效管理组织机构存在的前提和基础。与现有很多部门不同，政府绩效管理是行政改革和治理创新的一个产物，努力证明自己在政府管理中的作用和价值是这项事业存在的前提。因此，绩效管理的工具价值是绩效管理的物质基础。
（二）工具价值本身渗透了理念价值
正如科学管理之父泰勒所说：“科学管理其本质是一场精神革命”，工具价值中经济、效率、质量、结果等价值，体现了绩效管理持续改进、不断超越的价值理念。对于工具价值的实现方式、具体技术选择、路径设计和制度安排，如果没有理念价值作为引领和出发点，必将走向极端。
（三）理念价值依托工具价值得以实现
理念价值通过工具价值来实现，还体现在合法性判断上。如果没有一个有效的工具对责任作出判断，那么公共组织就失去了合法性的权威基础。绩效管理是公共领域责任的度量工具与实现路径，责任作为一种价值理念，需要通过绩效管理工具实现对责任的度量。正如英国学者邓赛尔指出：绩效管理建立在有效公共责任的基础上，责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正在发生的事情，在大部分场合下责任还有另外一个含义，就是你的责任应该能够由监管主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。[3]
[1] 蔡拓：《全球治理与国家治理：当代中国两大战略考量》，《中国社会科学》，2016年第6期。
[2] 郭小聪：《论中国近现代政治文明转型的工具理性思维》，《政治学研究》，2003第3期。
[3]Dunsir，Control in a Bureaucracy：The Execution Process，Oxford：Martrin Robertson，1978：41.
二、我国地方政府绩效管理价值定位的嬗变
政府绩效管理是公共行政的重要内容，公共行政的价值定位必然会影响政府绩效管理的价值定位。从20世纪90年代起，我国的地方政府绩效管理在引入发达国家政府绩效管理的理念和方法的同时，积极开展符合地方实际的绩效管理实践，从实践的发展演变看，其价值定位大致经历了三个阶段。
第一阶段：以效率为主导（20世纪80年代中期到90年代末）
这一时期，从我国学者翻译大卫·伯宁翰的《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》一文起，国内学者开始介绍和引入发达国家政府绩效评估的理念与方法体系，政府绩效评估开始进入我国。在实践中，主要引入国际通用的“MBO”技术，把它运用到各级政府的考评之中。价值定位则是以“效率”为主，重点在于行政目标和任务完成的数量与时间。
第二阶段：效能与满意度双重考量（2000年到2005年）
21世纪初，新公共管理运动席卷全球，我国的政府实践中开始更多地关注和应用政府绩效评估，通过引进和介绍西方国家政府绩效评估的理念与方法体系，很多地方也逐渐建立起了自己的评估制度和评估体系。这一时期，随着经济社会的发展，政府通过改革自身的评价方式，吸纳社会公众参与政府的绩效评价，将社会公众的满意作为要素之一纳入政府绩效考核体系之中。
第三阶段：以责任、服务为主导（2005年至今）
2005年前后，各地政府纷纷尝试和探索符合科学发展观要求的政府绩效管理。同时，公共领域的研究者也在不断地细化和深入研究国外政府绩效管理理念和方法，国内地方政府的实践也不断得到理论指导和提升，使国内政府绩效管理逐渐系统化。随着科学发展观的提出，以人为本的核心价值理念得以推广，各地的政府绩效管理强调以人为本、人民满意的价值导向，与以往单纯强调效率、效果的价值定位相比，有了很大的转变。在推行动力上，法制化开始成为选择之一。这一时期的价值定位以“公共利益、公民导向、为民服务”为主导，注重政府治理的有效性和合法性，强调治理成果为民所享，保证人民能够直接或间接参与公共事务管理。
综观我国政府绩效管理价值定位的演变历程，总体上可以体现为“效率、效果、责任、服务、满意”等要素，并将随时间的推移和社会的发展不断拓展与丰富。
三、政府绩效管理价值定位的偏差
近代西方政治学家洛克认为，政府的目的和责任就是保障人们的生命、自由和财产等基本权利。[1]在社会主义市场经济条件下，政府绩效管理要解决的核心问题，仍然是如何通过绩效评估提升政府的管理服务效能，进而保障和维护好人民的各项权利。政府绩效管理所秉持的效率、效益、服务、责任等价值定位，也都是为了切实增强人民的幸福感，提高人民的满意度，这是政府绩效管理工作开展的出发点和落脚点。但从目前我国的政府绩效管理实践看，在价值导向和价值定位上均不同程度地存在一些偏差：
一是以效率作为政府绩效管理单一的价值取向。“以人为本”是政府绩效管理的价值核心，因而政府的行政行为在多大程度上促进了社会公共利益应该成为衡量政府绩效的根本标准。然而，由于公共利益的界定是模糊不清的，甚至存在将部门利益、地方利益置于公共利益之上，一些地方依旧以效率为主要价值取向，陷入经济发展至上的误区，忽视社会公平和民众需要，从而引发社会矛盾。以“效率至上”作为政府绩效的价值，无法真正践行为人民服务的宗旨，且政府行为容易为各种利益所裹挟。
二是“以人为本”的价值定位偏于形式化。在传统文化和行政体制影响下，官本位、政府本位的观念依旧存在。政府在经济社会生活中处于绝对主导地位，在政府与民众的关系上过多地强调政府的权威，忽视政府的义务。在制度设计上，一些地方政府绩效考核忽视公民的需求和权益，过于强调政府的管理和控制功能，考核的目的主要从政府自身的需要出发。在实践中，非制度化的权力因素大于制度性安排的影响力，上级部门和领导的约束力远超政府绩效管理。因而，绩效管理常常成为上级政府管理下级政府、下级政府迎合上级政府的工具，“以人为本”“为民服务”实际上蜕变为“以上级意见为主”“为上级要求服务”，社会公众不能有效地参与政府绩效管理，群众意见未作为决策的重要依据，政府也不能及时地回应公众诉求。
三是经济发展的价值定位出现偏差。十一届三中全会以来，以经济建设为中心成为中国共产党在社会主义初级阶段基本路线的中心、发展中国特色社会主义的工作重点和兴国之要。因而三十多年来，经济发展一直都是政府绩效考核中的重要指标，甚至是决定性指标。然而，“以经济建设为中心”在不少地方却被片面理解为“以GDP为中心”，将“发展是硬道理”理解为“GDP增长是硬道理”，甚至陷入了“数字出官、官出数字”的怪圈。很多地方政府由于缺乏现代治理理念和对绩效管理的正确认识，往往将经济发展特别是GDP增长作为绩效考核的主要指标，但不讲投入产出，不计成本，或者虽然表面上讲绩效，实际上却没有具体的绩效评估和考核机制，导致片面追求经济增长，生态环境遭受到严重的破坏，社会发展滞后，人民群众的认可度和满意度较低，也违背了经济发展的初衷，不利于全面、协调、可持续发展。
[1] 〔英〕洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第55—56页。
四、政府绩效管理价值评判的标准
政府治理现代化不仅需要政府自身努力，还需要政府、社会和个人的通力合作，共同解决治理过程中的难题。从服务型政府建设层面，则是要求把为社会、为公众服务作为政府存在、运行的基本目标，体现社会公平正义、经济社会发展以及责任政府的核心内涵。政府绩效管理也要按照政府转型的要求，进一步调整其价值取向和定位。在未来很长一段时间内，应该从以下几个方面确定我国政府绩效管理的价值定位：
（一）提升政府治理的有效性
传统行政理念下的政府管理，由于缺乏对于行政效果的评估和管理，一定程度上造成了政府做得越多效果越差的尴尬局面。因而新时期的政府绩效管理，“有效性”应成为绩效评估的一个重要标准；同时，它不仅是一种价值层面的概念，还必须通过实践将其作为一种实实在在的行为过程。
政府绩效管理中的有效价值定位，具体应体现在以下三个方面：①明确政府的角色，即在日常运行和管理中，政府应履行的职能和担当的角色应该是什么；② 提高行政能力，在相关制度以及框架内，提高自身能力来实现政府的既定目标；③ 完善监督机制，通过民主法治建设，拓宽民众参与渠道，完善对公共权力的监督，防止政府权力的滥用、资源浪费等。
（二）推进社会的公平正义
政府绩效管理的主要目的是保证政府高效运转，从而更好地推动社会发展。但是，在追求发展的同时，不能忽视公平性价值选择。公平是公共治理与服务型政府建设中所包含的基本要求与理念，政府管理必须兼顾不同地区、不同领域之间的差距，统筹兼顾，缩小地区差距、贫富差距等，这就更需要在提高效益性的同时注重公平，否则，就会造成不平衡和不公平的问题，破坏长期发展的稳定性。公平正义同样应该成为我国政府绩效管理的重要价值导向，这不仅有助于提升政府绩效管理的公信力，更能体现政府绩效管理在提升政府治理能力和推动经济社会发展中的价值。
（三）践行为人民服务的宗旨
政府作为公共服务和公共产品供给的统筹者以及公共服务和公共产品的首要提供者，应该通过财政支持、政策引导等手段向社会提供优质服务。通过服务的准确价值定位，政府从管理者转变为服务者，为公民的全面发展提供优质、高效的服务，提高社会发展的活力。“以人为本”“人民满意”作为政府绩效管理的核心价值，也是人民政府为人民服务的最基本的要求。党的十七大要求政府在政府职能上更加重视政府的公共服务职能，要以优质、高效的公共服务满足公共需求，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。其中，服务内容由民意决定，服务方式要公开透明，服务效果要人民来评判。党的十八大明确要求推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。“服务”已经成为我国政府管理的本质和灵魂，也必然是政府绩效管理的一项根本性的价值定位。
（四）增进行政民主与回应性
行政民主或民主行政是指民众是否有权并积极参与到政府的管理活动中；回应性则是指政府是否构建了良好的平台让民众表达利益诉求、参与公共事务以及反馈民众问题等。政府绩效管理中的民主与回应性，主要体现在两个方面：一是从政府内部考核评估以及管理来说，组织成员之间的民主是一个组织可以不断发展、保持活力的重要因素。回应性则代表了内部上下级、同级之间的沟通交流渠道。内部绩效管理的考核等制度体系设计要科学合理，同时也要通过组织内部民主的方式使得结果容易让人接受，比如考核规则制定过程中征求各被考核者的意见，考核过程和结果的公开透明等，同时拥有良好的意见反馈渠道，可以使得政府内部沟通更加有效。二是从政府绩效管理的外部评价来说，现代社会是一个开放的、价值多元的社会，社会中充满了各种矛盾和利益冲突，政府能否很好地去听取和吸纳各方意见与利益诉求，畅通社会公众诉求表达和参与公共事务渠道变得十分重要。多元化的绩效管理方式，可以让社会公众参与公共事务决策、评价施政结果，并推动政府主动接受民众的监督，落实“四问四权”，以共治共享的方式实现善政。
政府绩效管理的价值定位取向，从宏观层面来讲，与政府所追求的价值定位应该是相一致的。从微观层面上讲，由于各级政府及部门的职能定位不同，因而绩效管理的价值定位标准也会存在一定的差异，但是就政府绩效管理的基本价值定位而言，经济、效率、责任、服务、满意等价值要素，还是具有统一性的。