第二节
部分西方国家政府绩效管理的实践
以英国、美国、新西兰等为代表的西方发达国家先后都推行了政府绩效管理立法和政府绩效管理实践运动，并将理论和实践相结合，取得了积极的成果。
一、顾客导向与英国的政府绩效管理
英国、美国等国家的政府绩效管理倡导的“顾客导向”的理念，源自私人部门企业运营管理过程中的“顾客是上帝”“顾客导向”等理念与实践。在企业经营理念中，顾客是上帝，顾客导向认为顾客是宝贵的资源，加强对顾客的了解和互动，要求从满足顾客的需求出发提高产品和服务质量。从社会发展的角度而言，市场竞争日趋激烈，从卖方市场走向买方市场，尤其是随着信息化、全球化时代的来临，发达国家逐渐从传统的生产者导向社会向顾客导向社会转变。顾客导向社会的兴起以个性需求和选择机会的日益增加为特征。
顾客导向是一种隐喻，相对于经济市场领域中的顾客与企业（产品、服务）的关系，公民与政府的关系在于，公民不仅仅是顾客，不仅仅是服务的接受者，而且还是政府和公共资源的所有者，公民（顾客）是委托人，政府及其公职人员是公民的代理人。
从政府的组织结构特征上看，主导模式是官僚制。虽然现代社会的政治理念已经阐明主权在民，政府及其公职人员是公民的代理人，是公仆，但是，政府等一系列大型组织基于多种原因建构了马克斯·韦伯所言的科层制。政府在实际运行及管理过程中，从自身管理的便利性制定规则，根据自身偏好制定政策，提供产品和服务，逐步脱离了公民本位而滑向了官僚本位，政府管理的繁文缛节日益严重，文牍主义和官僚主义盛行。
在这样的背景下，倡导顾客导向等主张的新公共管理运动兴起。顾客导向的政府绩效管理要求改变传统模式下政府与公众的关系，政府不再是发号施令的官僚机构，而是以人为本的服务提供商，公民是享受公共服务的“顾客”。政府要尊重顾客主权，以顾客需求为导向，针对顾客需求生产和供给公共产品与公共服务，为顾客创造利益和价值，以顾客的满意作为政府的基本目标；顾客是政府管理和公共服务绩效评估的重要主体，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。
在英国，20世纪70年代末，撒切尔夫人上台开始推行市场化取向的公共管理改革和私有化改革，在公共部门引进私营企业的管理原则、技术和方法等是改革的主要方向及措施。1991年，梅杰接任英国首相，发动了名为“公民宪章”的声势浩大的政府改革和绩效管理运动，要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须依据以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求：① 明确的服务标准；② 透明度；③ 顾客选择；④礼貌服务；⑤ 完善的监督机制；⑥ 资金的价值。“公民宪章”用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公布于众，接受公众的监督，以实现提高服务水平和质量的目的。
为督促和保障“公民宪章”的落实，英国政府在首相办公室设立宪章运动领导小组，专门负责推动“公民宪章”运动的开展。该小组还得到授权，对那些不符合“公民宪章”白皮书要求的部门、机构以及与公共服务相关的企业所制订的服务宪章草案予以否决。政府对“公民宪章”运动进行协调和技术支持，除明确运动意义及主旨、制定指导原则和基本要求外，还及时了解各部门的进展情况。设立电话专线，帮助公民了解各类服务宪章的内容和维护公民的权益，建立方便有效的公民投诉受理机制，成立中心任务小组，对各类服务宪章进行检查，确保各个公共服务部门都建立起相应的投诉制度。
此后，英国各届政府继续推进政府绩效管理改革，为英国政府绩效管理的发展注入了新鲜血液。1997年英国工党政府执政后，发布了《现代化地方政府》的政府文件，以“最佳价值”作为其推行政府绩效改善运动的核心理念：要求各政府行政部门尽量以最具经济、效率与效能的方式，使公共服务达到既定的、明确的价格与质量标准，也就是要尽量取得“最佳服务效果”。1999年，布莱尔政府出台了《现代化政府白皮书》。这本白皮书奠定了英国公共部门绩效管理的基本模式，它强调结果导向，积极扩大公众的广泛参与，注重政府服务的质量和社会响应，通过广泛吸引社会参与来推动公共服务的改进，加强政府与公民的互动。
英国政府的绩效管理整体上呈现出由政府内部评价转向社会评估，评估内容由效率转向服务和质量，评估主体由政府部门转向引入市场和公众评价，评估结果由非公开化转向公开化并直接向公民和服务对象负责的趋势，充分体现了顾客导向，为其他国家的政府绩效管理提供了有益的借鉴。
二、委托代理与新西兰的政府绩效管理
委托代理理论产生于企业管理中的产权理论和企业制度组织理论，是公司所有权与经营管理权分离的产物。以委托代理理论为代表的新制度学派经济学理论为厘清政府绩效管理中各个主体之间的关系提供了基本的思维框架。主权在民，“权为民所有”，但是人口增长和国家规模的扩张，现代国家和政府管理公共事务的复杂性、专业化要求和分工的细化等决定了公民不可能直接管理公共事务，由此间接民主——代议制民主兴起。政府和公民之间存在一种委托代理关系，而且相对于企业所有权与经营权过程中的委托代理关系，政府绩效管理过程中的委托代理关系更为复杂。
理论上，公民是委托人，政府是受托人（代理人），拥有并具体行使实际统治管理权的政治家和官员是主权所有者——公民的代理人。公民委托政府（行政机关）具体管理国家和公共事务，实施绩效管理，提高政府管理绩效。政府对公民负责，公民承担并提供委托代理费用（纳税），议会制定法律约束和监督政府行为。由于存在普遍的信息不对称、偏好和利益的不一致，代理人可能作出不符合委托人利益的决策和行为，一些政府部门或组织内部的个人为获取自身利益最大化，会选择隐性行为（行政不作为、懈怠、腐败），从而损害公共利益和公民利益，或造成严重的公共资源浪费。
委托代理关系是一种契约关系，委托人需要设计一套有效的激励代理人的契约结构，推行政府绩效管理是重要的努力和尝试。新西兰政府绩效管理模式的最大特点是严格按照委托代理关系设计绩效管理流程。新西兰在政治体制上采取的是议会内阁制，议会和议员对选民负责，内阁（行政机关）对议会负责。国务大臣原则上为国会议员，大臣管理中央部门，各部门行政管理权由首席行政官行使。政策决策在内阁和议会进行，首席行政官提供必要的政策咨询。在绩效管理模式上，大臣与所属首席行政官间的工作关系通过契约进行管理：一个是绩效合同，另一个是采购合同。绩效合同规定了执行政策所需的义务、责任、权利及资源，各部门为实现中央政府的战略目标所需实现的关键行政领域、相应的时间节点及量化目标等。大臣通过采购合同向所属或其他部门购买公共服务，并提供给国民。绩效评估是对合同执行情况的测定。另外，绩效合同重视绩效产出（Output）而不是政策的最终效果（Outcome）。因此，新西兰政府的绩效管理模式更偏重于重视政府部门的行政执行效率。首席行政官是政府部门的具体管理者，对政府不负有政治上的责任。首席行政官由大臣推荐，也可向社会招聘，经国家行政管理委员会审核大臣签字后正式任命。财政部、国家行政管理委员会及内阁总理（总理办公厅）统管各部门，对大臣和首席行政官进行监督。
新西兰的预算改革要求决策层对预算的结果（即产出对公众的影响）负责，而要求管理部门对预算资源的分配和预算产出负责。这样，部长和行政首长可以各司其职，相互配合，提高绩效。新绩效预算以结果引导预算过程，不仅要求各部部长在预算中说明产出与政府期望实现的结果之间的联系，还要在审查的过程中广泛地运用评估结果，为预算的编制、执行、监督和评估建立明确的结果导向。为了将结果整合到管理中，新西兰政府首先通过运用三个指标（状态指标、效果指标和风险指标）提供的信息，测量政府的干预度及干预效果，然后在提高结果测量能力和改进结果管理方法的基础上改进结果信息，保证信息的质量并在决策的过程中使用这些关于结果的信息，用结果指导决策；最后要求对结果造成的影响进行评估。新绩效预算说明政府管理者更有效地与高级行政官员、立法机构成员以及社会公众等进行沟通，披露每一政府项目、绩效标准和预算信息，让普通公众易于获得这些信息。这样一来，既加强了政府内部决策者和执行者之间的沟通，也加强了政府与普通民众之间的沟通，使政府预算不断得到完善，提高政府管理绩效，提升公民满意度。[1]
[1] 有关新西兰政府绩效管理的具体论述还可以参见马志远、韩一宾：《NPM 理论的应用与政府绩效管理实践——来自新西兰、澳大利亚政府治理模式的借鉴》，《财政研究》，2013年第3期；孟岩：《新西兰的新绩效预算改革及对我国的启示》，《湖南财经高等专科学校学报》，2010年第6期。
三、法制保障与美国的《政府绩效与结果法案》
美国是一个高度法治化的国家，政府的很多行动首先必须得到法律授权，立法往往是政府决策和具体行动的先导。克林顿政府在1993年颁布《政府绩效与结果法案》，法案的颁布使得美国政府绩效管理走上了法制化和制度化的轨道，在政府绩效管理浪潮中具有里程碑式的意义。作为政府绩效管理的第一部法律，它引发了世界各国推动政府绩效管理法制化的热潮。在联邦政府和民间组织的推动下，美国的州和地方政府成为政府绩效评估的积极实践者，除仿照联邦《政府绩效与结果法案》制定长期规划、年度计划和绩效报告外，许多州和地方政府在绩效评估方面有所创新：佛罗里达州成立了“政府对民众负责委员会”，于1994年颁布《政府绩效和责任法》，制定出《佛罗里达州绩效标杆报告》；费城市政府将内部22个机构的政策绩效以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系”；康涅狄格州、北达科他州和俄亥俄州也都进行了绩效管理的试点工作。
《政府绩效与结果法案》全面规定了实施政府绩效管理的目的、内容及其实施进程，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制。此外还包括一些与法案自身实施有关的内容，并对例外情况作了特别的规定。法案具有规范效力统一、实施程序渐进、权力分权制衡、操作环节灵活四大特点。[1]
根据《政府绩效与结果法案》的框架，当代美国联邦政府绩效评估形成了三个层次：第一，项目绩效评估，它主要通过项目等级评估工具对联邦项目进行比较评估，从而为项目管理和项目预算提供信息依据；第二，部门绩效评估，它是联邦各部门在每个财政年度末期对部门绩效状况进行评估，并把评估结果制作成绩效与责任报告予以公布；第三，跨部门绩效评估，它主要通过三色等级评分卡对联邦各部门执行总统管理日志中“五项改革计划”的进展情况进行比较和评估，督促联邦各部门执行总统改革计划，从而有效地保证总统改革计划的成功执行。这三种绩效评估方法形成了自下而上的层级评估体系[2]，改变了过去那种由某个或某几个部门所进行的孤立评估，逐渐形成了推行绩效评估的良好氛围。
2010年12月21日，美国国会通过了《2010年政府绩效与结果法案修正案》；次年1月4日，美国总统奥巴马签署了该法案，从而完成对1993年通过的《政府绩效与结果法案》的首次大规模修订。修订内容主要体现在以下三个方面：首先，新法案要求联邦政府部门设定可以衡量的绩效目标，即每个联邦政府部门设定更加清晰的目标，明确界定它们为美国人民实现了什么，即政府要对纳税人负责，说清楚这些巨额财政支出究竟花在了哪些方面，花的效果如何。同时加强部门间的协调以避免重复性计划的出台，并将绩效进展在网站上公开和更新。其次，新法案确定各部门指派一名首席运营官（Chief Operating Officer）和一名绩效改进官（Performance Improvement Officer），负责监督所在部门和整个政府改进行政、管理、采购等职能的情况。最后，新法案要求通过公共网站公开和更新政府绩效信息，提升并加强绩效信息的使用，将绩效信息是否被应用作为绩效管理系统是否有效的终极判断，并着手将绩效管理推进到全面加强绩效信息的使用阶段，以利于提升政府运营的公开透明度，强化政府问责和公民监督。
[1] 林鸿潮：《美国政府绩效与结果法述评》，《行政法学研究》，2005年第2期。
[2] 张强、韩莹莹：《当代美国联邦政府绩效评估的层级体系分析》，《社会科学研究》，2006年第1期。
四、西方国家政府绩效管理的特征与发展趋势
西方国家的政府绩效管理以英国、美国、新西兰最具代表性，对世界各国的影响也最大。从政府绩效评估制度确立开始，美国、英国和新西兰等国家的政府绩效管理实践仍然处在不断的发展和变化当中，其他领域的管理技术被政府绩效管理借鉴和吸收。从整体来看，美国、英国和新西兰等发达国家的政府绩效管理主要呈现出以下几种主要特征和发展趋势：
（一）立法保障
美国是一个三权分立和法治色彩非常浓厚的国家，政府的重要行动一般是先制定和颁布有关法律，为政府行动提供法律依据和法律保障。美国1993年的《政府绩效与结果法案》为美国的政府绩效评估和绩效管理提供了法律保障，推动了美国政府绩效评估和绩效管理体系制度化的形成。州和地方政府积极推动政府绩效评估，制定长期规划、年度计划和绩效报告成为州与地方政府在绩效评估方面的基本做法。个别州还颁布相应的法规，按照《政府绩效与结果法案》的要求制定政府绩效评估指标体系。英国在1997年颁布《地方政府法》，规定地方政府必须实行最佳绩效评价绩效评估制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。新西兰在推行政府绩效管理改革过程中，制定和颁布了一系列法律和法规，以保障和推行政府绩效管理的实践。
（二）预算控制
英国、美国和新西兰等国家在推行政府绩效管理的过程中，深受企业绩效管理理念、理论与实践的影响，主张“要像管理企业一样管理政府”，同时“三权分立”的制度框架决定了这些国家的政府绩效管理走向以预算控制为主的绩效管理，注重成本—收益分析。在某种程度上可以说，议会控制了预算就控制了政府，政府管住了预算就控制了政府项目、政府行为和政府活动，提高了政府预算绩效就提高了政府管理绩效。英国、美国和新西兰采取了一些预算改革来提高预算绩效和政府绩效，诸如零基预算、项目计划规划预算，削减财政赤字，通过控制钱来控制人、控制事和控制成本，降低成本，提高政府效率。
（三）工具取向
在西方政府绩效管理的过程中，政府绩效管理的理念主要源于私人部门工商管理，倡导顾客导向、结果导向、市场导向、竞争导向和追求卓越。总体上，西方政府绩效管理虽然冠之以政府重塑、政府再造，但主要还是管理主义的思维，是从政府管理层面入手，在政治与行政二元结构性分离范式下，运用商业化管理手段解决传统官僚制的弊端，其绩效管理具有工具性、执行性、面向公众等特点。这种政府绩效管理不是通过对政府机构进行调整、重组，对政策进行调整，而是对业务流程进行重新设计，运用新技术、加强管理来强化对市民提升服务能力，提高政府绩效，期待借此重塑政府形象，重建政府合法性。所以，从这个意义上说，西方政府绩效管理是工具理性取向，侧重的是管理，而不是政治，也不是政策。
（四）顾客导向
新公共管理运动倡导顾客导向，借用市场经济的顾客隐喻，主张政府对待服务的对象（公民、市民或其他主体）应该像企业对待其顾客一样，视顾客为上帝，以顾客需求为出发点，让顾客来评价，从而改善服务态度，提高服务质量，让公民顾客满意。新公共管理运动对政府绩效管理产生了积极的影响。20世纪90年代以来，有关质量和顾客满意度的指标在评估指标体系中所占的比例大幅提升。戈尔负责制定的《从繁文缛节到结果导向——创造一个花钱少、工作好的政府》，确定了以公众为导向的政府绩效评估理念。加拿大等国家还进行大范围的政府“顾客满意度调查”，将提升顾客的满意度作为政府绩效的目标。英国的“公民宪章”运动推动了政府更加公开，更加负责任，它要求各政府部门的公共服务达到既定标准，取得既定的成效。
（五）评估主体多元化
政府绩效评估主体包括政府内部自我评估、独立的政府机构评估、社会公民评估、第三方评估等多元主体。西方政府在绩效评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国的《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，并发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。一些州政府在对其部门的年终业绩进行评估时，也往往请专门的社会评估机构参与。
（六）绩效评估与管理技术不断成熟
西方国家的政府绩效管理不断地从工商部门中积极吸收最新的绩效管理工具、方法和手段，目标管理、标杆管理、平衡计分卡、360度反馈评估等绩效评估方法和技术在政府部门得到广泛应用，逐步丰富了政府绩效评估的方式方法。因此，政府绩效管理的科学性、公平公正性和社会公信力得到大幅提升。