第一节 公共行政的两面

公共行政具有两面性。公共行政的历史发展已经向我们展示出了这种特质。无论是技术化的行政还是价值化的行政，在解释公共行政的实践时，都顾此失彼，无法完整地描绘出公共行政的图景。这就需要我们从技术与价值的统一中来把握公共行政。只不过，已有的历史发展是自发的、不自觉的。对公共行政的理解需要在历史已经提供的可能性基础上，自觉地进行理论建构。

一、演进与建构

哈耶克曾提出“演进的秩序”与“建构的秩序”两个概念。所谓“演进的秩序”，又称为“自生自发的秩序”，也就是由某一社会系统内部自然生长起来的秩序，它类似于达尔文的自然选择那样，是由社会内部成长起来的因子所构成的，并在某一社会通过其内部各因子的互相作用而逐渐发展起来。所谓“建构的秩序”，是指基于人们的理性而创设的社会秩序，这种秩序是人类理性的产物，它建立在完全理性的基础上，只有假定理性的全知全能，才能建立起一个完全符合人们意图的社会秩序。正如哈耶克所说，建构的秩序相信人类理性全知全能，因而在实践中往往走向意志论。完全理性的秩序夸大了理性在社会生活中的作用。4

哈耶克关于秩序的二分法思想具有启发性意义。如果从演进与建构的视角去思考公共行政，我们就会发现其中呈现出哈耶克所说的演进与建构的历史图景。一方面，从古典公共行政到行为主义理论，从新公共行政到新公共管理，从新公共服务再到后新公共管理，其中所呈现出来的恰恰是公共行政理论与实践自然演进的历史，然而这些理论同时又是理论家们进行建构的历史，它们体现着理论家们对他们那个时代的公共行政所面临的困境的探索。另一方面，公共行政的历史图景中所呈现出来的却又是对公共行政的碎片化理解。无论哪一种理论，都只抓住公共行政的一个侧面进行建构，因而其对公共行政的理解注定是支离破碎的。

从公共行政的理论演进来看，威尔逊与古德诺的“政治与行政二分”为公共行政从政治中独立出来奠定了政治基础，而泰勒的科学管理则为公共行政的技术化提供了理论支撑，韦伯的官僚制理论则为科学化、技术化行政提供了相应的组织形式。正是在此基础上，现代意义上的公共行政开始确立。不过，沿着这条路径导致的却是对公共行政进行的科学化、技术化探索。古利克、厄威克等人从公共行政的内部结构、职能分工、管理幅度、管理层次等方面来探索如何有效地通过内部结构、管理方式的优化来提高公共行政的效率。他们把公共行政看成是纯技术化的，因而可以在完善组织结构等方面进行持续不断地努力。此后，受行为主义影响，西蒙的有限理性模式使公共行政作为一门科学得以成立，不过它所付出的代价却是公共行政祛除了价值的影响，完全走向了技术化的路线，醉心于模型的构建与最优方案的选择，从而把公共行政技术化的一面发挥到了极致。新公共管理以提高效率为旗帜，试图通过引进市场竞争的方式从外部来改变行政实践的低效，使公共管理者拥有企业家精神。但是我们看到，其所坚持的仍然是技术化的路线。

新公共行政看到了古典公共行政忽视价值性的弊端，把价值考量引入到公共行政中来，这一理论成果集中体现在明诺布鲁克会议当中，体现在弗雷德里克森、库珀等人的理论努力当中，其核心就在于认为价值是公共行政的灵魂。对公共行政的技术化、工具化理解不仅在理论上是不适当的，而且在实践上也是有害的。正因为行政管理实践中出现的种种问题，才引发了对古典公共行政的反思，才有了新公共行政理论运动的努力。同样，新公共服务理论也是针对新公共管理理论中的不足，即新公共管理所面临的直接环境就是如何提高政府的工作效率，因此，它在强调提高政府行政效率的同时，却忘记了行政管理的公共性，因为当引入市场竞争时，当允许以营利为目的的企业进入公共领域时，当政府官员必须具有企业家精神时，政府本身的公共性要求会在可有可无当中被忽略掉。正因为如此，新公共服务理论鲜明地指出，公共行政的本质就在于服务。

我们看到，公共行政的理论演进呈现出两条线索：一条是技术化的路线，一条是价值化的理解。只不过这两条线索在已有的理论致思中是互相分离的。古典公共行政、行为主义、新公共管理大体上代表了对公共行政技术化的理解，而新公共行政、新公共服务理论则代表了公共行政的价值化立场。无论是技术化的思考，还是价值化的追求，都抓住了公共行政的一面，都表达了自己对公共行政的本质的理解，都有自己的合理性。但是，这种各执一面的理解都有自己的片面性，都在解释自身合理性的同时对对方的立场视而不见。

哈耶克在谈到演进秩序与建构秩序时，只是针对当时如日中天的完全理性化思维，他把批判的目标指向了笛卡尔所说的那种完全理性化追求。但这并不意味着哈耶克就完全反对理性，相反，他认为，理性建构在人类社会中有其存在的必要性。“就我们所熟悉的这种社会而言，在人们所实际遵循的规则中，只有一部分是刻意设计的产物，如一部分法律规则，而大多数道德规则和习俗却是自生自发的产物。”5

我们认为，哈耶克的判断并不完全准确。他所致力于批判的是他所生活的那个时代占主导地位的理性化思维，尤其是以计划经济为代表的完全理性化努力，他认为这不啻“通往奴役之路”。哈耶克所从事的是一种对以往生活的反思，他是向后考虑的。自生自发的演进秩序并不意味着社会历史完全是自然而然的，并不意味着人们在自然与社会历史面前完全无能为力。我们知道，只有那些具有生命力的因子在历史的流变中才能保存下来。自然演进意味着只有那些具有历史必然性的事物才能流传下来，但它并不拒绝自觉的建构，相反，建构与演进是统一的，这种统一就在于建构是对那些具有历史必然性的东西进行自觉选择，从而在历史中呈现出自然演进的样式。但如果用哈耶克的理论来考察后工业社会，其不足就体现出来了。一方面后工业社会是一个正在进行的状态，另一方面，后工业社会是一个开放的社会，充满了不确定性。这种由人为技术所引发的不确定性或社会风险谁也难以预测，正是在这个意义上，哈耶克的建构论思想就体现出其现实意义。因为是开放性社会，因为这种开放性还处于发展当中，其特点还未完全呈现出来，这就为理论建构提供了丰富的想象空间，我们完全可以在此基础上进行前瞻性的建构。

其实，公共行政本身的历史也已经向我们呈现出了未来公共行政的可能图景。如前所述，以往的理论往往把公共行政的技术性与价值性割裂开来，使公共行政技术性的一面得到片面发展，并在其发展中体现出技术化行政的病态来，而新公共行政、新公共服务等理论虽然抓住了价值性的一面，但却没有完全抽离出价值的内在规律性，最后使公共行政的价值表达沦为空洞的口号。这就需要我们在后工业社会背景下，在历史上关于公共行政的碎片化理解为我们提供的丰富思想资源的基础上，对公共行政的未来样态进行建构。后工业社会的出现及其所敞开的可能性，使我们可以进行自觉的建构，这种建构表达着我们对公共行政未来可能图景的一种理解，但并非注定是唯一的理解。

二、公共行政的技术性

启蒙运动以降，在理性化力量的推动下，工业社会日益走向理性化。公共行政也不例外，公共行政的科学化追求就是明证。公共行政能够成为科学，其基础就在于把行政管理当作一种技术化的东西。当我们把公共行政的落脚点放到管理时，造就的恰恰是技术化的行政。事实上，在工具理性的分析性思维的支配下，科学之所以能配称为科学，就在于可以数量化。管理学就是按照这样的逻辑发展起来的。当公共行政试图为获得这种科学地位而努力时，它首先从管理学那里寻找自己的安身之地。而当行政管理成为科学，并且为成为纯粹的科学而不断努力时，它就是在技术的意义上得到理解的。

纯粹的科学所面对的是一个受因果规律支配的世界，它在事物中寻求因果关系的规律。这样，当行政管理按照因果律来建构自己的知识体系时，首先遇到的问题是行政管理能否像自然科学的精确性要求的那样，表现出自己的规律性？这里的关键就在于作为管理的公共行政能否在技术的意义上得到理解，并寻找自己的内在规律？现代公共行政理论给出了肯定的回答，在这里，行政管理是一种管理技术，一种不断追求精致化的管理技术。那么，如何理解作为技术的公共行政？

首先，公共行政本身具有内在的规律性。作为对国家和社会公共事务的管理，公共行政自身就是一个科学的管理活动过程，它追求的是科学行政、理性化行政。就一般公共管理而言，有计划、决策、执行、监督等过程，这些过程无疑具有科学属性，古利克曾总结了管理的七个职能，即“计划、组织、人员、领导、协调、报告、预算”，这些不同的职能有些本身是科学性很强的活动。这样，私人管理中的一些科学方法就可以为公共行政借鉴，二者具有一定的共通性。在工业社会背景下，随着社会分工而来的是人们在知识上的分工。行政人员以其所掌握的专门知识对公共事务进行管理，科学性是必然要求。这意味着公共行政本身有其内在的运行逻辑，行政过程有其规律，这种规律是客观的，不依人的意志为转移，人们在行政管理过程中，应当尊重科学规律，而不能违背公共行政自身的规律。

其次，公共行政的科学性还表现在行政过程中。以行政决策来说，工业社会公共事务日益复杂，已经使决策从原来的经验决策转变为科学决策。自工业革命以来，科学技术日益迅速地转变为直接的生产力，科技所蕴含的社会功能逐渐为人们所认识，并且由于科学技术的推动，人们改造自然以满足自己的物质需求获得了巨大成功，由此，在科学力量推动下所产生的工具理性对人们产生深远的影响，科学理性日益渗透到人们生活的各个领域，宰制人们生活的各个方面，成为人们生活的核心甚至是唯一价值。受科学理性的影响，公共行政也走向理性化、科学化，它要求行政决策活动符合科学理性原则，要求目标的选择、方案的设计、备选方案的抉择以及对最后方案的评估都要有科学的依据和评价指标，按照事物本身的规律以及行政决策本身的规律来进行决策，在这里首先要遵循的就是科学性原则，过去那种靠领导者个人智慧所进行的经验决策逐渐被以科学技术为手段的科学决策所取代。

再次，行政组织、行政功能设置、行政体制安排具有科学性的一面。现代社会，随着社会自身的日益复杂，社会公共事务的增加，对社会公共事务进行管理的组织扩大了，这就带来了行政组织的内部结构、行政组织的功能划分、行政体制安排等问题。甚至行政改革中的机构撤并也成为组织科学问题，即把复杂的行政改革转化为组织技术问题。这意味着行政组织的具体制度安排具有技术性的一面，它没有中西、价值之争。也正因为如此，才有不同国家、不同组织之间组织管理技术的相互借鉴。

最后，公共行政的科学性还意味行政管理对象具有科学性的一面。康德曾经说过，唯一使他感到畏惧的是头顶的星空和心中的道德律。这种畏惧并非他真的感到恐惧，而是为自然与人类社会本身所具有的客观法则所折服。社会本身由于人的参与，使这种规律性比自然界更复杂、更隐晦。但这种复杂性不能作为否认社会规律性的理由。对社会公共事务的管理同样也要按照事物本身的规律来进行，它遵循的是科学的逻辑，要求我们在行政管理过程中必须尊重行政管理对象自身的规律性。比如说，大型基础设施的建设、公共交通的规划等，在地址选择、运作方式等方面都需要有本真的了解，这种了解恰恰是建立在对其内在规律、客观性的准确把握基础上的。

三、公共行政的价值性

除了技术性，公共行政还有价值性的一面。行政管理是否具有价值？如何从学理上回答行政与价值的内在关联？传统行政理论持政治与行政二分的观点，认为行政是价值中立的，行政是一种科学性的事务，它适应对行政客观化、普遍化和科学化的要求，按照形式合理性原则发展起了行政科学。然而，长期以来，人们存在一种误解，把行政价值中立等同于政治中立，即要求行政人独立于党派利益，但政治中立并不能否定公共行政本身的价值性。

价值是公共行政的灵魂。公共行政的理论并非传统理论那样仅仅是科学或者管理问题。沃尔多曾说过，那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯科学的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究；任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配。6行政不仅是一种事实性活动，更是一种价值性活动。否认行政具有价值性的人认为，行政人从不把个人价值掺入到促进公共组织目标实现的过程当中，他们只是实现这些目标的可靠工具。换言之，行政人在实现公共管理组织目标过程中，没有自己独立的价值判断，这使得他们得以免除对其所作决定的后果应当负有的责任。威尔逊—韦伯范式把公共行政仅仅看作一个执行性过程，使得人们长期以来对政治—行政二分存在一种误读，即政治中立等于价值中立。事实上，政治中立并不能否定行政自身的价值。此外，否认行政具有价值性的人还认为，许多公共政策和行政行为都是由很多行政人员共同做出的，因而在实践中很难确定谁到底应该负多少责任，这就引发了公共行政有组织的不负责任。这种无责任性是现代社会无法彻底根除的。在这种情况下，寻找道德的机构、找出谁应当对政策或决定负有道德责任变得和评估政策或决定本身的道德性一样困难。7事实上，上述说法并不能否认行政自身的价值性。与私人管理不同，公共行政本身要实现一定的价值，比如秩序、安全、效率及正义等价值。现代社会行政管理的本质就体现在其公共性上，而所谓公共性在某种程度上就是美国前总统林肯所说的“民有、民治、民享”。因为行政人所做出的决策要对所有公民产生直接或间接的影响，因而，一个人民的政府要求行政人在做出决策时至少要考虑绝大多数人的利益。

公共行政的价值性具体体现在行政决策和执行两个方面。首先，行政决策不光是在掌握各种事实基础上的判断，更是在不同价值之间的抉择。美国著名管理学家西蒙指出：“决策不仅包括事实命题。当然，就其有关事物未来状态的说明而言，决策是描述性的……决策还有某种规范性——它们都是选定一种未来状态作为最佳者，并让行为直接指向选好的方案。简言之，决策既有事实成分，又有伦理成分。”8罗伯特·达尔也认为公共行政决策是一种价值性的决策。他说：“我们对政府政策意图达到的目的（比如正义、公平、公正、幸福、健康、安全、福利、平等等）进行决定的时候，是在作伦理的判断。”9行政决策所针对的往往是影响全社会的公共性事务，对社会所有成员几乎都会产生影响，因之，在决策过程中不能不对各种价值进行平衡。正如西方当代一位行政伦理学家指出的，“公共行政艺术之本质在于了解如何平衡不同责任以及如何做出满足各利益主体的决策。这些利益主体有自己的合法要求”10。价值的多元性是工业社会的一个基本特性，多元价值意味着存在冲突的可能，而且也确实存在着冲突，这样，行政决策所面临的最大困境就是如何在这些相互冲突然而却又都是合理的价值之间进行平衡。有人指出，公共行政组织中的行政人在决策时可能会面临着个人道德、职业伦理、组织伦理与社会伦理所给予他的责任与压力11，行政人所面临的价值选择在很多情况下并不是在所谓的存在剧烈对抗的善与恶之间的抉择，而是在此善与彼善、强善与弱善之间的选择，这就是有人所说的“道德选择困境”，即如何在真实体现出道德原则然而却是相互冲突的价值取向之间进行选择。行政人员当然存在也必然面临着“较小恶的选择困境”。行政人员经常会被要求在一系列具有恶的道德价值后果中选择其中恶最小的一个并且加以执行。

其次，行政执行中也具有价值性。公共行政的执行过程并非人们所想象的那样，如同工业自动生产线一样，仅仅是被动地把已经做出的决策、行政原则应用于具体场景中就万事大吉。西蒙认为管理是一个连续决策的过程，下级对上级决策的执行可以视为在此基础上的决策，而这一决策又成为其下级的决策目标，以此类推。在一个复杂组织中连续做出的决策是一个有机系统。在这个系统中，决策是特定的，目的在于根据多重目标和约束来寻找可行或满意的行动方案，而且在这个系统中，每个组织部门做出的决策都会成为其他部门做出决策的目标或约束。行政人在执行过程中也面临多种价值选择。决策设定了目标，目标的实现程度往往取决于行政人员对决策、原则和规则的理解程度，对具体场景、具体事件的了解、把握情况以及在此基础上如何把规则恰当地应用于具体场景。显然，这中间不仅仅是一个科学的处理过程，更是一个价值选择的过程。

人们之所以认为行政与价值无涉，一个很重要的原因就在于受政治与行政二分观点的影响。政治与行政二分把政治当作价值领域，行政则完全是事务性领域，这样，行政仅仅是对政治命令不折不扣地执行，从而把政治中立等同于价值中立，在行政与价值之间划了一道不可逾越的鸿沟。实际上，政治与行政之间的区分是相对的。政治与行政二分有其特定的历史语境。威尔逊、古德诺等人所面临的政治现实是当时美国社会中普遍存在的政党分肥制。随着政党选举的定期进行，一大批官员与政党共进退，这往往使政府陷入瘫痪状态，政府工作低效，责任不清，公共政策缺乏连贯性，政策无法得到有效地执行。在这种背景下，建立一个政治中立、不受政党政治影响的行政管理组织势在必行。但在美国新公共行政代表人物之一弗雷德里克森看来，行政人员的价值与政治家的价值并非一回事，威尔逊、古德诺等人所说的行政人员的价值中立是人们对它的一种误解，这种中立只是一种政治中立，即要求行政人员不参与到政治活动中去，不参加政党政治。显然，政治中立不等于价值中立，公共行政的价值有政治中立、专业化、建立在效率和经济基础上的决策的公正性。但这并不意味着政治与行政之间存在着不可逾越的鸿沟。从公共生活的实际情况来看，政治与行政存在一种相互依存、相互影响的关系。

在韦伯看来，作为政治与行政二分的重要基础的现代官僚制是价值中立的，然而，事实上官僚机构无法做到价值中立。官僚机构不能完全消除利用公职获取“超额利益和报酬”的问题，裙带关系是官僚机构的特征；官僚组织中的人员安排并非时时处处根据普遍有效的职务标准进行的，在人事安排中时常存在政党分肥、游说等；官僚机构的领导人力求把公共职位当作自己的私有财产来占有，通过增加部门和职位，为受他们保护的人提供成功的机会等来增加自己的优势。“官僚主义喜欢官僚，就像官僚喜欢官僚主义一样”；官僚机构的领导者还典型地通过自称掌握着知识和高级机密，通过隐瞒自己的计划和企图，力求增加他们的指挥权。官僚主义的行政管理倾向于变成秘密议会的管理。官僚主义的等级制是一种知识、信息和秘密联系的等级制度。官僚主义权力的最重要来源之一是它能把专门的和官方的知识变成官方的机密、秘密材料和专业知识。12

事实上，即使是威尔逊、古德诺等人也并没有绝对坚持政治与行政截然二分、不可通约。他们二人均强调在政治与行政之间存在某种关联。威尔逊认为，“行政管理作为政治生活的一个组成部分”，“它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。13古德诺虽然强调政治与行政的二分，但他也意识到政治与行政二者之间的协调问题。他说：“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间的协调一致。”他进一步指出，为求得二者之间的协调一致，就必须使二者之一失去其独立性，或者行政从属于政治，或者政治从属于行政，必须有一个处于最高权力地位。古德诺认为人民的政府要求“执行机构必须服从表达机构”14。政治与行政二分事实上的不可能，意味着公共行政不能免除价值负担，不能不承载着价值，这种价值负担不是由外部力量强加于公共行政，而是公共行政自身所具有的。

价值性意味着不能把公共行政看作是完全技术化的，公共行政并不能完全袪除价值负担。然而，我们需要继续追问的是，如何理解行政管理的价值性? 其价值性是自身具有的，还是从外部获得的? 正如我们在后面要详细论证的那样，一方面，公共行政的价值性不能完全摆脱政治的影响，换句话说，政治所设定的价值在某种程度上构成了公共行政展开行动的“背景性框架”，这种基本价值是公共行政无法完全由自己决定的；另一方面，政治所设定的价值并不能否定公共行政自身所拥有的内在价值。如果说政治价值是外在的，那么公共行政自身的价值性就是内在的，是由公共行政自身相对于政治的独立性所具有的价值性。

四、 双螺旋结构释义

公共行政的技术性与价值性之间是对立统一的关系。在历史已经呈现出来的种种可能性图景的基础上，我们提出公共行政的双螺旋结构。双螺旋结构模型是研究生命奥秘的科学家们在探索DNA的排列规律过程中所提出的一种解释模型。它指出构成生命的分子并非无序的，而是呈现出某种规律性。DNA并非一个单链的分子，而是双链缠绕在一起，每一股都呈螺旋状，而两条链彼此互相缠绕形成一个双螺旋。15DNA双螺旋结构模型引发了生命科学领域的革命，催生了对基因进行排序的热潮，产生了基因技术，从而导致了世界范围内对生命科学以及生物科学的深入持续研究。我们借用生命科学的双螺旋结构以解释公共行政技术性和价值性两者之间的关系及其作用机理。

对公共行政来说，技术性与价值性构成了公共行政的两极，这两极犹如双螺旋的两股，它们是平行的两股，这二者之间存在着矛盾，这种矛盾及其解决，交替影响公共行政，从而使公共行政本身的发展呈现出螺旋式上升的特征。换句话说，公共行政技术性与价值性之间的矛盾无法得到一劳永逸的解决，它们处于矛盾产生—矛盾解决—新的矛盾产生这样一个永无止境的过程，正是这样一个辩证的矛盾过程推动着公共行政的发展。如果从这一模型来考察以往公共行政的发展史，其中所存在的诸多困惑也就迎刃而解了。古典行政的技术化路线，由于忽视了对公共行政的价值性考量，因而在实践中受到人们持续不断的批评。作为对古典公共行政的反动，新公共行政鲜明地提出了公共行政价值性的一面，并深入论证公平正义是公共行政所坚守的核心价值。而新公共行政的失误之处同样也在于走向极端，不恰当地夸大了公共行政的价值性，没有看到或者说忽视了公共行政的技术性的一面，把古典公共行政中所蕴藏的合理性内核也一同抛弃了。新公共管理又步其后尘，重新捡起泰勒的科学管理，引入市场竞争，呼唤管理者的企业家精神，企图以这样的方式来提高政府效率。问题在于，当政府如同企业一样，当政府官员如同企业家一样，有了营利的动机与意图后，它还能坚守公共性吗？这也就构成了新公共服务不遗余力地批判新公共管理的理由。从对公共行政发展史的简单回顾中，我们看到，学说之间的纷争，其实就是公共行政技术性与价值性之间的矛盾在理论上的反映。而如果从另一个视角来思考的话，我们不妨把诸学说相互竞争的历史看成是公共行政两极之间交替作用、螺旋上升、辩证发展的历史。

从双螺旋结构来看，技术性与价值性构成公共行政平行的两极，它们共同对公共行政发挥作用。它们相互影响、相互促进，共同推动公共行政理论与实践的进步。在这样一个历史进程中，两者之间矛盾的存在与解决呈现出相互缠绕、螺旋式上升过程。从一方面来看，在特定时期内，公共行政选择一定的价值，并通过相应的技术性安排来使特定价值得到实现或尽可能实现。而随着时间的推移，在价值与技术安排之间会存在不相适应的地方，这样，要么公共行政适应社会变化，选择新的价值作为自己在新时期的价值目标，而后通过制度变革、行政改革、体制变化等技术性手段，来适应新的行政价值要求；要么故步自封，自我封闭，这样导致的结果就是行政与社会之间的关系愈来愈紧张。从另一方面来看，公共行政理论的演进史也体现出技术与价值之间的矛盾运动，我们不妨把新公共行政看作是对古典行政的纠正，而新公共管理运动则又是对新公共行政的纠偏。新公共服务理论也同样如此。只不过，理论上的变化所表现出来的公共行政的双螺旋结构运动更曲折、更复杂。

公共行政的技术性与价值性之间存在着矛盾。休谟在《人性论》中公开宣称，自己在伦理学史上做出了一个重大发现，即在“是”与“应当”之间存在着不可逾越的鸿沟，从而引发了著名的“休谟难题”。自然科学主要寻求事物之间的因果关联，自然世界是由因果律所支配的世界。而伦理世界更多的是在寻求“应当”，这是一个应然的世界，休谟认为在实然与应然之间不可通约。同样，公共行政的两重性之间也存在着休谟所说的事实与价值之间的紧张。因为纯粹技术化的行政管理只能是一种工具，这就是古典公共行政所说的执行政策的工具，它很容易为强权所左右。纯粹价值化的行政管理同样也存在问题，价值体现为一种应当，尽管它事实上具有客观必然性，但这种应当如果没有相应的机制来予以实现，就只能是水中花、镜中月，这也是为什么新公共行政昙花一现的原因。

在我们看来，公共行政具有技术与价值的两重性，是技术性与价值性的统一，技术性与价值性统一于公共行政活动中。16这即是说，理解公共行政的二重性及其统一不是学院里的沉思，而必须从公共行政的实践活动中得到解释。就技术性一面来说，它所追求的是公共行政的科学化，当我们把公共行政当作对国家与社会公共事务的管理时，我们所遵循的是科学的、技术的逻辑，即寻求公共行政的科学化。就价值性的一面来说，公共行政不能完全成为政治权力手中的工具，正如弗雷德里克森所说，价值是公共行政的灵魂，价值性因素虽然不那么容易为人们感知，但却是理解公共行政的重要维度。

公共行政的二重性内在地说明了在公共行政的理论与实践中不可避免地要面临这两方面的困扰。同时，公共行政的二重性存在内在地要求二者的统一。但这二者如何统一？是技术统一于价值之中，还是价值性为技术性所遮蔽？行政管理的公共性内在地要求技术性统一于价值性之中。如前所述，价值是公共行政的灵魂，具有导向作用，它为公共行政指明了前进的方向。没有价值指引的行政管理往往是无头脑的，只会成为强权手中的便利工具。正是在这个意义上，价值具有优先性，这种价值性内在地规定了公共行政服务的目标、方向等。在公共行政的价值确定之后，即确定了公共行政的服务目标之后，才能关注行政的技术性，即按照公共行政本身的规律性，按照行政对象、公共产品和公共服务的规律性来科学行政。这意味着公共行政的技术性一面要受到价值性的规约。

在实现二者统一的过程中，要防止走向两个极端。一个极端是以技术取代价值，从而否定公共行政的价值性一面。近代以来西方国家由于受工具理性思维的深刻影响，在公共行政理论与实践中所追求的恰恰是要实现行政管理的理性化、科学化、客观化，醉心于寻求所谓的行政管理规律，它所走的是一条科学化的路线。由于抽离了公共行政的灵魂，使得公共行政在实践中常常偏离了公共性本质，沦为政治强权的工具。

另一个极端则是强调公共行政自身的价值性而极力否定其技术性的一面，否认公共行政自身所具有的内在规律。这又有两种表现。其一把行政等同于统治，以为行政不过是统治者手中的便利工具，从而把政治价值强加于行政身上，把行政管理等同于统治者的权谋，否认公共行政自身的独立性，否认公共行政自身的规律性。这在农业社会统治行政当中表现得尤为明显。另一种则把行政价值等同于行政管理者的个人经验，将行政管理者个人的价值偏好等同于公共行政的价值，从而把公共行政等同于管理者的个人艺术，以偶然性代替了公共行政所需要的客观性，这样既否定了公共行政的价值性，也否定了公共行政的科学性。

寻求二者的统一，以上两种极端化倾向都是不可取的。二者之间的统一不是一方消融、取代另一方，而是在保证各自相对独立存在的前提下，实现二者的融通。公共行政是人们对国家和社会公共事务的管理，人的社会存在决定了行政不可能做到绝对的科学化、客观化；因为行政是对社会公共事务的管理，这决定了它也不可能绝对价值化，变成纯粹的个人主观体验。但行政自身具有公共性特质，这又决定了二者的重要性不可等量齐观，在技术性与价值性之间，价值性居于支配地位，由其来统摄技术性。