一、行政文化：治理现代化的重要因素

现代化不仅是器物的现代化，也不仅仅是制度的现代化，现代化更意味着文化的现代化。现代化是一个系统。如果我们从器物、制度、文化去理解现代化，那么，文化就成为现代化的重要组成部分。缺失了文化的现代化，社会的现代化不可能是完整的。因为从本质上来讲，现代化是人的现代化，物的现代化虽然可以为人的生活带来便利，但物质不能成为人所追求的全部。人之所以为人，就在于有文化，文化的因素使人成为万物之灵。在进行现代化建设过程中，我们对行政管理的现代化给予前所未有的重视。我们强调行政管理的制度化，重视现代化的行政管理技术，甚至不遗余力地投资建设了现代化的行政管理设施。但是，没有行政文化的现代化，行政管理现代化同样不可能顺利实现。

当我们在治理现代化进程中来审视行政文化时，就会发现，行政文化成为治理现代化的重要构成因素。治理现代化不仅是治理工具的现代化，也不仅是治理体系的现代化，更重要的是治理能力的现代化。也就是说，当我们强调治理现代化时，不管是治理工具的现代化，还是治理体系的现代化，其最终目的都体现为治理能力的现代化。在这个意义上，无论是治理工具还是治理体系，都成为一种手段，都是为治理能力的现代化而服务的。如果我们所做的一切努力与改善，不能落实为治理主体治理能力的提升与现代化，那么治理现代化也就成为一句空话。而治理能力的现代化，离不开行政文化的现代化，行政文化构成了治理能力的灵魂。

这样的话，行政文化建设就成为治理现代化的必然要求。当我们强调治理现代化，尤其是国家治理现代化时，也就意味着必须有与之相应的现代化的行政文化。然而，行政文化却有意无意地被人们忽视了，至少组织意义上的行政文化没有得到应有的重视。我们知道，企业有企业文化的话，很多人也非常重视企业文化建设。但一提到行政文化，尤其是作为组织意义上的行政文化，不少人却不屑一顾。其言外之意不外是，行政组织是一个命令—执行的体系，是一个强调纪律与服从的组织体系，是不需要什么行政文化的，如果硬要说公共行政有文化的话，那么，行政文化就意味着纪律与服从。甚至有人把行政文化认定为官僚制组织中所盛行官场文化。显然，这是对行政文化的简单化理解，甚至是非常浅薄的理解。当我们今天强调治理现代化时，尤其是当我们强调治理能力的现代化时，如果还是对行政文化持一种忽视的态度，那只能意味着我们还没有完整准确地理解国家治理体系现代化的科学内涵。在某种意义上，我们甚至可以说，没有行政文化的现代化，就没有国家治理体系的现代化，也就没有治理能力的现代化。文化的影响虽然是潜移默化的，但却是实现国家治理体系现代化和治理能力现代化必不可少的。

由此，行政文化就成为国家治理体系现代化的重要组成部分，成为衡量治理现代化的重要指标。我们可以设定各种指标体系来说明治理体系以及治理能力的现代化达到何种程度，但是，如果没有相应的现代化的行政文化，治理体系与治理能力的现代化也是不完整的。那么，是否可以也按照这个思路，即设定一系列指标，来说明什么样的行政文化就是现代化的行政文化，什么样的行政文化就是与国家治理体系现代化相适应的行政文化? 直觉告诉我们，这样的思路无助于完整地理解行政文化，至少，对行政文化的支离破碎的理解无法达到对行政文化的完整把握。因为，治理现代化最终体现为治理者的治理能力现代化，体现为治理者对社会公共事务的有效治理。这种效果显然是一种整体性的效果，不可能把治理效果分割成几种指标来进行说明。这也就是说，我们今天重视国家治理体系与治理能力建设，不是为治理而治理，而是为如何有效进行社会公共事务的治理而谈治理。这就意味着，行政文化本身也成为国家治理体系和治理能力现代化的重要构成要素。而当我们建成现代化的国家治理体系时，也就意味着行政文化成为治理现代化的重要指标，成为治理现代化的体现。国家治理体系的现代化程度如何，行政文化成为非常重要的衡量指标，我们不能指望后工业社会的治理体系还沿用农业社会的行政文化。这也就是说，行政文化建设的效果最终会通过治理主体的治理能力体现出来。