第一节 国际人才争夺新格局

近年来国际人才争夺格局最重大的改变在于中美经济、科技、人才竞争格局的剧烈变化。2018年初以来的一系列事件表明，美国对华战略已经发生重大转变，中美人才争夺已经迎来新格局。从301调查的主要内容和美国拟对中国进行高额征税的领域来看，美国此次挑起贸易摩擦的目标直指“中国制造2025”中计划重点发展的战略性新兴产业，包括新材料、工业机器人、新一代信息技术、高性能医疗器械、生物医药、新能源汽车、农机装备、高铁装备、航空制造等。自2019年5月美国将华为列入管制“实体名单”以来，贸易争端不断向科技领域延伸，同年10月美国又新增28个中国实体进入“实体清单”，使以关税为武器的贸易摩擦成为科技竞争的工具，改善贸易失衡不再是美国的核心目标。中美贸易争端的关键事件及其时间线如表2-1所示。

由于人才争夺是科技竞争的核心部分，因此在中美贸易争端不断升级的过程中，两国在高科技领域的人才争夺也日趋白热化，无论是美国在移民和签证政策上的转变，还是针对在美千人计划专家的调查，都进一步反映了国际人才争夺格局上的重大变化。中美在科技人才领域的争夺主要体现出以下几个最新趋势。

一、美对中移民政策收紧趋势明显

近年来，部分传统移民大国政策频繁收紧，不仅签证配额持续缩水，申请条件也水涨船高。以美国为例，自2017年4月美国总统特朗普签署“买美国货、雇美国人”的行政命令后，美国移民政策收紧的趋势越发明显，除投资移民的大幅度收紧外，笔者总结了以下几项对海外人才可能产生较大影响的移民政策。

（一）美国H1B签证审查更加严格

美国H1B工作签证释放出改革信号，致使“补件请求”（Request for Evidence, RFE）增加，H1B签证获得将更为困难。2017年4月18日，美国总统特朗普签署行政令，要求联邦部门加强执行H1B签证规定，并提出新的改革方案，防止签证欺诈和滥用。据报道，2017年的H1B工作签证，就算幸运被抽中，仍有超过40%的概率会被拒绝，并且补件率也大幅攀升，几乎是往年的两倍。

H1b签证收紧的同时，在L-1跨国公司高管移民方面，移民局也极大地加强了到现场核查的力度，拨款增加核查专员的数量。职业移民也出现审核严格的趋势，要求所有职业移民申请者进行面试，对申请者的资质审核更加苛刻。

（二）链式移民配额大幅下降

2017年8月，特朗普签署《移民改革促进就业法案》（Reforming Am erican Im m igration for Strong Em ploym ent Act，简称RAISE Act），该法案将大幅减少凭借家庭关系获准进入美国的人员数量，并构建一个以技能为基础，就年龄、教育、收入、工作前景、英语水平等诸多因素给申请者打分的体系。只有达到30分的人才可以获批移民签证，但是每年只有14万个指标。

2018年1月，在白宫的支持下，美国国会众议院司法委员会主席鲍勃·古德拉特（Bob Goodlatte）提交了《捍卫美国未来》（Securing Am erica's Future Act）移民改革法案。该法案取消了美国公民的父母、美国公民的成年孩子、美国公民的兄弟姐妹、绿卡配偶以及孩子的移民资格，甚至连庇护的人数也要减少一半。该议案强调收紧边境安全，终结通过家庭成员关系移居美国的所谓“链式移民”，废除绿卡抽签项目，但允许受益于“暂缓遣返童年来美者计划”（DACA）的“梦想者”继续留在美国。据估算，如果该法案得到通过，到2019财政年度，全美新增合法移民人数将减少42万，即锐减38%。这是自20世纪20年代移民改革法案修改以来最严苛的移民改革法案。

（三）拟降低中国赴美学生签证

根据《华尔街日报》2018年3月17日的报道，白宫正在考虑限制中国学生的签证。作为“针对中国的贸易反制计划的一部分”，该计划将对赴美求学的中国留学生（尤其是科学技术领域的研究生）和从事敏感工作（例如在国家实验室工作）的中国公民产生直接影响。这不仅会阻止中国研究生进入美国大学学习，也会影响中国专业研究人员与美国同行之间的合作。2020年5月，特朗普签署了一份行政文件，要求限制部分中国赴美留学生或访问学者的签证，以防一些有“军方背景”的留学生和学者在美“收集情报”。

事实上，中国赴美留学人员数量在此前已经出现明显的下降。美国国务院的数据显示，与2016年相比，美国2017年发放给留学生的签证数量总体减少17%，其中印度留学生的签证数量减少28%，中国留学生签证数量减少24%。

可以预计，在中美贸易战背景下，美方将进一步限制顶尖和前沿领域内中国留学生赴美求学以及学者合作交流，并且在可见的未来这一趋势将不会有所转变，直至中美在科技实力上的差距重新回归安全距离。面对美方在关键领域限制中国人才流入和交流合作的举动，中方期望通过人才引进或跨国合作方式直接获取核心技术或前沿知识的可行性将进一步下降，因此本土人才培养已经刻不容缓。现有针对高端海外人才引进的计划项目，在教学、研究生培养、带教方面的要求较少，客观上降低了专家学者优秀科研成果、研究能力、学术经验的可传承性和可扩散性，不利于海外引进人才的知识外溢，没有最大限度地发挥顶尖人才的领军带头作用。

应当注意到，上述政策的收紧，对高层次人才本身的影响并不大，美国高端技术人才的缺口仍然存在，尤其是STEM人才，且美国近年来经济形势持续向好，失业率创历史新低，相关产业的发展和优势对人才依然具有很高的吸引力。即使在“美国优先”的战略背景下，美国的移民数量仍然持续创出历史新高（见图2-1），表明此次移民政策收紧对紧缺高层次人才的影响较小，甚至降低了部分紧缺高层次人才的流动意愿。

资料来源：1900—2000年美国人口普查、2010—2016年美国社区调查、预测数据来自美国人口普查局。

此外，欧洲国家移民政策的收紧也多针对投资移民和难民，对高层次人才的影响非常有限。

二、针对在美千人计划专家的调查愈加频繁

2018年，美方针对千人计划以及前沿科学领域华人专家的调查事件显著增加。此外，部分证据表明，美国联邦调查局将自动关注参与千人计划的专家。表2-2对近期几起被媒体广泛报道的事件进行了汇总。

此外，在敏感的前沿技术领域，美国也对华人专家开展了有针对性的调查。2018年7月，美国联邦调查局指控苹果公司前华人员工张晓浪窃取商业机密，涉及苹果的自动驾驶技术，并试图将之带回中国。2019年5月，美国埃默里大学突然关闭华人学者李晓江和李世华教授的实验室，从16日起对实验室人员长时间不间断问询，甚至不允许进食，并隔离李世华教授。随后实验室多名中国留学生和研究员也被解雇，并要求30天内强制遣返。李晓江教授2010年入选“千人计划”,2017年加盟暨南大学成为外聘专家。

就现有报道来看，学者受到调查的主要原因集中在以下几个方面：（1）在企业供职期间产生的知识产权，个人直接拿回国内创业，易产生法律上的纠纷，企业知识产权与个人知识产权间的界限难以区分；（2）使用美方国家经费产生的成果，直接转移到其他国家，将产生严重的法律问题；（3）对于在美具有全职岗位的学者专家，获得他国资助开展研究，或在他国兼职获得高额报酬，需要向全职工作单位及时汇报情况，同时在选聘在美全职学者专家时，应注意其劳动合同中是否有针对兼职兼薪问题的约束和规定。

美方频繁调查在美千人计划专家，已在华人科学界引起普遍忧虑。一方面，对于正在考虑回国全职发展的人才而言，可能形成有力助推，加速人才归国发展；另一方面，对于正在考虑或已经实现兼职回国或柔性流动的人才而言，其流动性将受到大幅度限制，流动模式将不可避免地发生重大改变，从而引发海外人才引进政策的重新布局。

三、美国限制高层次学术机构国际项目合作

2018年下半年，美国开始对高层次学术机构国际合作情况进行集中调查，特别是美国国立卫生研究院（NIH，美国最大的科研经费审核机构和科研机构）鼓励下属各机构就知识产权和国外干预威胁向美国联邦调查局进行举报。此外，部分高校也要求获得中国、俄罗斯、伊朗等国项目资助的学者专家向学校进行解释说明。

据了解，2018年8月8日，100多位来自得克萨斯的学术和医疗机构学者，在MD Anderson（全美最好的肿瘤研发治疗中心）参加了美国联邦调查局主办的会议。该会议旨在帮助这些机构防止知识产权盗窃，尤其是来自机构内部的盗窃。

2018年8月23日，美国国立卫生研究院主任科林斯发表了一份“关于保护美国生物医学研究诚信的声明”（Statement on Protecting the Integrity of U.S.Biomedical Research）。声明表示，美国的生物医学的知识产权安全以及同行评审公正性正遭受威胁：（1）一些接受美国国立卫生研究院资助的研究者并未完整汇报自己接受的其他资助；（2）一些研究者将美国国立卫生研究院所资助研究的知识产权成果进行转移；（3）一些同行评议的评议员将保密信息泄露，影响评审公正。在参议院听证会结束后接受媒体采访时科林斯表示，他已经给大约10000个美国国立卫生研究院资助的机构写信，警告他们不要在生物医学研究中受到外国的影响，鼓励他们就知识产权和外国干预的威胁向当地美国联邦调查局汇报。

2019年4月，事件进一步升级，美国国立卫生研究院主任弗朗西斯·柯林斯（Francis Collins）在参议员听证会上表示，因不当利用美国国立卫生研究院资助的研究经费，他建议解雇其中一些研究人员。此后，有报道显示，美国德州大学MD安德森癌症中心驱逐了三名华人科学家，其中两名已经被开除，另有一名正在办理离职程序。此外，MD安德森与另外一名学者终止协议的决定还未获得授权，并在调查第5位学者。

由此可见，由中方参与资助的国际合作项目未来也将受到很大挑战，特别是在知识产权归属和共享方面，亟待出台具有针对性的应对策略。

四、美国经济向好对高学历、关键领域人才吸引力加剧

目前在美留学的应届学生回流决策将面临两极分化境地。对于考虑在美就业的应届留学生而言，高学历、关键急需领域的学生受到移民政策收紧影响的可能性较小，特别是人工智能、计算机、医学、建筑等STEM相关领域。同时，美国经济持续向好也增加了对此类人才的吸引力，2017年美国GDP增速达2.27%，较2016年有较快增长。美国失业率也创出近十年来的新低，约在3.9%。部分高新技术集聚区域的表现更为突出，以硅谷为例，2016年白人失业率仅2.7%，亚洲人失业率仅2.6%（见图2-2）。此外，人均收入也逐年增长，如图2-3所示。

然而，在此范围之外的留学生回归的概率将大幅度提高，各一线城市应做好承接准备。由于H1B签证政策的不确定性增加，2018年美国雇主聘请外籍员工的意愿创下新低，国际学生找工作难度加大，一定程度上削弱了美国对非核心领域人才的吸引力。此外，移民政策收紧的不确定性也加剧了留美学生的焦虑情绪，将促使部分领域中国留学生优先考虑回国发展。中国驻芝加哥总领事馆表示，2017年美中地区的中国学生，在学业告一段落后返回中国人数，较去年增加了15%。该情况将进一步考验国内人才市场的承接能力，特别是上海、北京、深圳等一线城市相关产业的承载力。