第五章　从贫民窟到美丽天际线
——新加坡市区重建的故事与经验

几十年前的新加坡，79%的人口住在贫民窟。早期，英国殖民政府虽然也有发展新加坡的愿望，于1927年成立改良信托局，旨在解决城市规划问题及清除贫民窟，并在1951年依托改良信托局开始摸底调查，准备编写综合性的规划蓝图。但是第二次世界大战对新加坡造成严重破坏，许多规划和计划也因为战争半途而废。“二战”结束后，逃往外地的人相继回流，成千上万的流浪者、失业者挤在高度集中的市中心，大量的贫民窟迅速形成。

导致住房情况日益恶化的一个重要原因是英国殖民政府于20世纪40年代颁布的《租金控制法令》，目的是防止业主提高租金，可是业主却因此丧失了维护房屋的动力。人口快速增长造成对住房的高度需求，有些屋主特别是“二房东”，为了获得更高的租金，大小房分割转租他人，一个房间甚至可以租住几十人。面对摇摇欲坠的骑楼，破旧肮脏的环境，疲惫贫穷的劳工，肺结核、传染病肆虐的城市，英国殖民政府只好于1947年成立住房委员会，配合1927年成立的改良信托局研究解决住房问题，但是收效甚微。

1959年，新加坡取得自治，人民行动党通过大选上台，自治政府于1960年成立建屋发展局替代改良信托局，紧急建设住房，解决住房短缺问题。李光耀大胆地提出了一年建设一万间组屋的计划，第一个五年计划（1960—1965年）期间，政府向人民承诺建设50000间公共住屋。

建屋发展局当时的建屋速度非常快，英国殖民政府从1927年成立改良信托局，到1959年为止，只建设了32000多个单位的组屋。新加坡自治以后，第一个五年计划期间就完成了54430个单位，平均每45分钟完成一间组屋。1968年，36%的人住在政府组屋。1985年，新加坡成为首个没有贫民窟和棚户区的亚洲城市。

随着大量建设组屋和发展工业，政府发现1958年由英国殖民政府主导的总体规划越来越不适应新加坡现状，特别是1965年新加坡独立后，国家体制发生改变，新加坡要建设自己的国家，必须制定新的规划蓝图。政府决定向联合国开发计划署提出申请，检讨1958年的总体规划，协助新加坡市区重建。

联合国派来三位专家，协助新加坡制定重建规划。一位是城市规划设计专家奥托·科尼斯布格先生，一位是土地法律专家查尔斯·艾布拉姆斯先生，还有一位是城市交通问题专家神户进先生。20世纪60年代中期联合国专家撤离时，新加坡组建了第一支市区重建团队，隶属建屋发展局，称为市区重建组，这就是市区重建局的雏形。

为了搞好市区重建，新加坡政府派人考察了美国、日本以及英国、德国等欧洲国家，只有美国的做法可供参考，因为其他国家都没有进行过市区重建。新加坡政府决定彻底颠覆美国的做法，采用了一套自己发明的方法。新加坡的市区重建在毫无经验和借鉴的基础上发展起来，靠的就是敢想、敢说、敢做和无穷的变通。