我国世界遗产经营存在的问题和对策
王强[1]
内容提要：世界遗产是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观，对世界遗产的保护和研究在世界各国均引起了高度重视，本文揭示了我国世界遗产经营过程中存在的诸多问题，分析了原因，提出了相应的建议及具体的解决方案。
关键词：世界遗产 管理 资金 旅游
一 世界遗产与我国的世界遗产
世界遗产是指被联合国教科文组织和世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观。截至2011年6月，《世界遗产名录》收录的全球世界遗产总数已增至936项。全球共有725项世界文化遗产（含文化景观遗产），183项自然遗产，28项文化与自然双遗产。
中国于1985年正式签署《保护世界文化和自然遗产公约》，1986年开始申报第一批世界遗产，目前中国被批准列入《世界遗产名录》的世界遗产项目已达41项，其中文化遗产26项，自然遗产8项，自然和文化混合遗产4项，文化景观遗产3项，世界遗产总量居世界第三位。
二 我国世界遗产经营中存在的问题
（一）重视申报，却不兑现申遗时的承诺
目前我国准备申报世界遗产的名单中，已经有200多个项目，按照一个国家每年最多可申报两项的要求，目前的项目至少要申报100年。申遗成功后可能带来的巨大经济利益，让很多地方政府不遗余力、不计成本地投入到申请队伍之列，有条件的一定要申遗，没有条件的创造条件也要申遗。有些地方政府为了申遗，不惜血本包装和“保护”遗址，如安阳市为申报殷墟遗址，申遗5年，花费2亿元。
而一旦申遗成功，地方政府却把追求经济效益作为首选，完全忘记了申遗时保护文物的承诺，建设星级宾馆、饭店，修缆车、索道等现代设施，导致世界遗产遭受无法挽回的破坏。武当山复真宫内的太子养生堂改建成宾馆；“三江并流”申遗成功后，当地政府却要在怒江上建13座大型水电站，其中的丙中洛水坝就位于保护区核心区内。
（二）追求效益，把世界遗产作为摇钱树
申遗成功后可能带来的巨大经济利益，让一些正在寻找经济发展突破口的地方看到了新的增长点，将遗产这种不可再生的资源完全等同于一般的经济资源，以旅游价值完全取代了历史文化和科学价值。世界遗产被看做地方的“金字招牌”和开发商的“摇钱树”，有的地方政府要求世界遗产成为当地财政的“支柱产业”，对世界遗产市场化炒作、商业化经营，更有甚者将世界遗产捆绑上市，发行股票。
1997年列入世界文化遗产名录的平遥古城，1998年门票收入从申报前的18万元一跃而至500多万元，翻了近30倍。云南丽江古城在被列为世界文化遗产后，其旅游综合收入达到13.44亿元，占丽江国内生产总值的50%。申遗成功后，安阳殷墟遗址门票一年收入高达上千万元，比以前翻了5番。1992年12月，张家界的武陵源被列入世界遗产。1996年8月29日，张家界旅游开发股份有限公司在深交所上市，被盛赞为“中国山水第一股”。
在追求经济效益的同时，把世界遗产变成了奢侈品，门票年年上涨，这和世界大多数国家把世界遗产作为公共物品，不以营利为目的的做法形成强烈反差，笔者考察过世界一些国家的世界遗产，发现中国的门票价格是最贵的（见表1）。
表1 部分世界遗产票价
（三）建设无序，致使遗产地内部“城市化”
对世界文化遗产资源的过度开发和掠夺性索取是我国世界遗产地的普遍现象，这往往造成遗产地生态环境失衡，历史真实性与风貌完整性消失。以促进旅游为目的的“造城运动”已经成为破坏世界遗产的罪魁祸首，景区内大兴土木，扩建宾馆，甚至修建游乐场，景区外围违反外围保护地带的要求，商业化、城镇化现象严重。
如张家界由于景区的错位开发和超载开发，修建326米高的电梯“百龙天梯”，严重破坏了武陵源的自然环境景观和原始风貌，曾经激起举国争议，因而于1998年被联合国教科文组织世界遗产委员会出示了“黄牌”警告。黄山上游修建水库，导致松树缺水严重，水不得不通过管道输送给景区内的宾馆，因为施工需要，经过上亿年地质构造才形成的黄山岩体被凿开敲碎，输水管通到哪里，哪里就是碎石遍地。
（四）游客泛滥，导致遗产地环境超负荷
随着世界遗产地市场知名度的提高，游客数量上升很快，游客容量在部分世界遗产地过度饱和，既不利于对世界遗产地的保护，也降低了遗产地的旅游质量。特别是2000年我国实行“黄金周”休假制度以来，高峰期游客剧增，给世界遗产地的环境造成巨大压力。
1995～1999年，到丽江地区旅游的海内外旅游者从84.05万人次增加到280.4万人次，年均增长分别为35.1%和22.6%。到了2000年，丽江接待的国内外游客数量已经突破300万人次，2011年接待超过1000万人次。现在无论是否节假日，古城内都像集市场，拥挤不堪，完全失去古镇和谐宁静的气氛。
2010年10月2日，故宫由于没有限流，当天的参观人数甚至达到14万人次的历史高峰，通道、广场垃圾遍地，世界文化遗产几成“垃圾处理场”。而在敦煌，莫高窟壁画因旅游人数的倍增，呼出的二氧化碳加速了壁画氧化。
（五）资金缺乏，造成世界遗产保护不力
一方面把世界遗产当成“摇钱树”，而另一方面所取得的门票等收入都用来养人，或者用来当做财政收入，名义上的保护费用也经常被层层盘剥分流，用于他处，而真正用于世界遗产维修和保护的资金捉襟见肘。
北京五大“世遗”曾存在高达32亿元的修缮资金缺口；重庆大足石刻年收入2000多万元，其中有900多万元需要上缴地方财政；武当山年门票收入1000多万元，全部用于景区1800多名职工的工资支出和扶贫工作；云南石林风景名胜区2006～2008年门票收入9亿多元，而用于景区日常维护的经费占门票收入不到10%。
由于缺乏保护和维护资金，很多世界遗产建筑发生坍塌、火灾等不可修复的现象。长城建于公元前5世纪，除14世纪的明王朝对其进行过大规模修缮和加固外，数百年来一直处于风雨飘摇之中，到今天，长城近2/3被腐蚀。近年来，平遥古城墙多次发生坍塌，但有关方面的保护仍显不到位。在武当山112处文物景点中，保护得较好的有太岳太和宫等26处，其他86处均未得到有效保护，并已遭到不同程度的破坏，2003年一场大火将遇真宫最有价值的主殿三间共236平方米建筑化为灰烬。
三 原因
（一）认识不足
世界遗产具有五大功能，即科学功能、教育功能、旅游功能、启智功能和创作山水文化体验活动的功能。但目前国内对世界遗产旅游功能的重视程度远胜于其他四个功能。世界遗产一旦获批，就开始想方设法修建人工设施，把遗产地完全变成了旅游商品。与此同时，却轻视世界遗产本身所应具备的文化和教育价值，把民俗文化和宗教仪式包装成为粗俗的商业化表演，从而使传统文化受到严重冲击。
（二）管理体制滞后
长期以来，我国的世界遗产依据其资源的状况实行多头管理，国家建设部主管自然遗产和自然文化双重遗产，国家文物局主管文化遗产，同时国家林业部门主管国家森林公园，此外环保、文化、宗教、地质、旅游等部门都部分行使管理权。各部门在行使管理权时所依据的基本思想、法律支撑、社会环境、目标指向又各不相同，这容易导致世界遗产在管理时出现法律法规不明、互相扯皮、管理效率较低甚至经常出现政策冲突，最后的结果是地方各级政府成了遗产的实际管理者。
地方政府构建的遗产管理部门，既具有事业单位的性质，同时也从事企业经营，有些还赋予行政职能，多重的角色和职能使得遗产管理部门在处理社会利益与经济利益、长期利益与短期利益、公共利益与自身利益方面，往往会做出有利于后者的选择。这样以牺牲世界遗产地的可持续发展为代价，转而追求短期经济回报，将遗产资源与拉动当地经济发展直接挂钩，导致遗产的破坏性开发。
（三）管理经费缺乏
我国目前世界文化遗产地收入主要来自以下几个方面：即政府的财政投入、门票收入、经营收入，以及其他收入（含社会捐赠）。由于国家对世界遗产地资源保护的财政拨款明显不足，国际援助和社会捐助十分有限，中国的世界遗产大多通过门票收入来保障其日常管理和保护需求，而门票收入的相当比例又成为地方政府的财政收入，有些甚至成为上市公司的经营收入，剩下的管理费用的大头还要用来养人，此外，不少世界文化遗产申报时欠了上亿元的银行贷款，需要长期还贷，这些都造成了用于遗产保护、维修、研究和安全的经费严重不足。
（四）法律滞后
首先，缺少与《世界遗产公约》相衔接的国内法，加入《世界遗产公约》20年后，我国既没有一部统一的世界遗产保护法来将《世界遗产公约》国内化，同时宪法对于我国参加或者缔结的国际条约的效力、国际法与国内法的关系也未规定，使得《世界遗产公约》在我国法律体系中的效力及适用问题成为一个疑问。其次，现有的国家多重法律是造成世界遗产混乱管理体制的主要原因，例如《文物保护法》不能涵盖对自然原生态的保存，而《自然保护区条例》不会触及历史、考古和建筑。这样有利可图时就会出现几个部门重复管理，产生问题时却互相推卸责任，导致法律管理的“真空地带”。地方性法规虽然在一定程度上弥补了全国立法的缺陷，但在法律体系中的位阶较低，而且容易受到当地权力部门的影响，效力有限。再次，现行法律法规操作性弱，无法对违规开发行为进行有效遏制，法律责任以行政处罚为主，没有刑事归责条款，处罚力度不够，导致法律的威慑力低，致使破坏世界遗产的事件屡禁不止。对于行政作为错误而导致遗产破坏的决策者，更是缺少惩罚规范，不少破坏者都是以组织的形式出现的，国家法律对他们无约束力。
（五）学术研究滞后
世界遗产地建立的一个重要目的就是将其作为学术研究的基地加以保护，但是，在我国的世界遗产地，由于片面追求经济效益，宾馆、度假村以及商业设施众多，但博物馆和研究机构非常少，学术研究普遍开展不力，由于缺乏对自然遗产的地质结构、地貌特点、生物多样性的研究以及对文化遗产的历史、地理、生态、民俗等总结，造成破坏性开发。许多对中国世界遗产地的学术研究甚至落后于国外，大大削弱了世界遗产地本身所应发挥的科学价值。
在人才培养上，作为世界遗产教学和科研基地的高校作用没有充分发挥出来。首先，中国目前只有33所高校涉及培养世界遗产的研究方向，平均每处世界遗产分不到一所高校，这使人才在数量上远远不能满足需求。其次，在人才结构上以培养研究生为主，没有一座学校设立本科专业。再有，地区分布也不均衡，北京、上海集中了一半，而很多世界遗产大省甚至连一所培养世界遗产人才的高校都没有，未能充分利用世界遗产地资源，很多研究人员在远离世界遗产地的高校进行纯学术研究，而真正牵涉古迹的维修和保护时，往往找不到应用人才，常常保护不到点子上。
四 解决办法和对策
（一）借鉴国外经验，提高认识
目前，世界上大多数国家对自然文化遗产资源的管理都采取政府统一管理的模式，对保护世界遗产立法；保护经费以国家拨款为主；各国普遍建立博物馆等研究机构，充分发挥世界遗产的科教功能和山水文化体验功能；大多数国家把世界遗产当成公共物品来管理，不以营利为目的，门票都很低，对濒危建筑限制游客数量。
法国早在1793年就制定了“共和二年法令”，规定其领土内的任何一类艺术品都应受到保护。1913年《保护历史古迹法》诞生，这是世界上第一部保护文化遗产的现代法律。法国人还首创了文化遗产日：每年9月的第三个周末，所有博物馆向公众敞开大门。10年前文化预算在法国财政总预算中的比例开始超过1%，其中有15%是用来保护遗产的。
意大利政府在20世纪90年代特别成立了“文化遗产和文化活动部”，该部门有着非常完备的组织结构，意大利还建立了世界上唯一的专门保护文化遗产的武装部队，在打击犯罪方面做出了很大的成绩。意大利对大多濒危的遗产实施游人人数限制的措施。
澳大利亚的文化遗产有相当一部分是18世纪后产生的私人遗产，这些私人财产的保护与开发与所有公有遗产一样，要遵循《芭拉宪章》（保护具有文化意义地方的宪章）。澳大利亚人对待遗产的“改造再利用”十分谨慎，认为小修改的长期积累会使遗产的文化意义不断丧失。
美国内政部1906年设立了国家公园管理局，直接管理全国379个国家公园和属于联邦政府所有的历史文化遗址、建筑和自然保护区。国家公园由联邦政府实施垂直管理，美国立国仅200多年，但列入保护名录的文物保护单位却有7万多处。对这些分布于全国的文物保护单位，联邦、州、市有关部门和社会团体，每年都拨专款用于建立资料档案。法律严格禁止在所有国家公园和历史文化遗产地修建索道。
韩国在遗址原地复建原建筑，并复原室内陈设，既将它作为电视剧拍摄场地，同时也作为历史或民族文化的参观点，而把真品陈列到博物馆内。韩国在每个古迹的附近必建立博物馆，均免费对公众开放。
（二）完善法规体系，依法管理世界遗产资源
我国应尽快制定一部专门的《世界遗产保护法》，作为系统全面保护政策的有效依据，同时以《世界遗产保护法》为依据，制订具体的标准和具体实施细则，增强法律法规的可操作性。
第一要明确世界遗产的权属制度，必须坚持国家所有制，其所有权代表由中央政府来承担，实行有效的国家监管。第二要确立世界遗产的保护标准，如真实性和完整性标准、环境监测标准、保护区范围内商业建筑限制标准和游客容量标准等。第三要明确国家遗产保护的经费来源、门票标准以及世界遗产地收入的分配标准。第四要确立世界遗产地经营权的范围、出让的范围、出让途径和程序。第五要建立对遗产地破坏的责任追究相关条款。
（三）健全管理体制
建议在国务院设立“世界遗产管理委员会”，对世界遗产进行统一管理，以克服目前政出多门、条块分割的局面，实现真正有效的保护。管理机构的主要责任目标是根据世界遗产公约和《世界遗产保护法》的相应条款，保护好风景区和遗产地的真实性和完整性，不以营利为目的，不与地方经济的发展目标挂钩。在理顺管理体制的同时，协调世界遗产的五大功能，妥善处理好中央和地方、地方和景区附近居民的关系。建立世界遗产地检测系统，包括对遗产地的环境监测、对遗产保护的质量检测、对遗产地游客数量的检测。依法严厉惩处各单位和个人破坏景区资源的违法行为。鼓励社区民众、新闻媒体及民间保护组织主动参与世界遗产的保护、监督，建立公开透明的舆论监管渠道和信息沟通机制。
（四）加强学术研究和人才培养
建议在全国中小学开设世界遗产保护的科普教育，增强青少年对世界遗产保护的认知，在全国高校增加世界遗产本科专业，培养世界遗产保护的应用人才，建立全国性的申遗研究中心，在遗址地建立博物馆等学术机构。
尽快建立世界文化遗产监测管理信息系统，完善世界遗产保护建筑档案，建立世界遗产的保护能力评估机制和预警机制，健全世界遗产保护利用的专家咨询制度，为制定《世界遗产保护法》提供技术依据，定期举行学术交流，吸收国内外同行的先进经验，同时完善景区地图、导游手册、解说牌和路标的标准化制作与翻译工作。
（五）加大遗产保护的资金投入
一是要建立国家世界遗产专项基金，来源于财政，用于世界遗产基础设施的投入以及科研与培训费用。二是通过立法形式，规定门票收入中提成的比例，该资金用于遗产的保护和日常运营。三是通过社会团体和民间组织，建立世界遗产保护基金会，积极争取国际遗产保护的经济援助，向全社会包括海外相关组织和个人募集资金。
参考文献
［1］百度百科：《世界遗产》，http：//baike.baidu.com/view/9018.htm，2011。
［2］陈勇：《怒江政府上书发改委，争取国家支持水电站开发》，2010年4月9日《经济观察报》。
［3］裴钰：《张家界的“苦命”风光》，《中国经济周刊》2010年第34卷。
［4］朱强：《登黄山天下无山》，2004年6月25日《南方周末》。
［5］丽江市民族宗教局：《丽江市2011年接待游客突破1000万人次》，http：// www.ynethnic.gov.cn/Item/5088.aspx，2012年2月14日。
［6］葛熔金：《二氧化碳威胁壁画，莫高窟根据指标下逐客令》，2007年8月27日《东方早报》。
［7］《石林门票价何以“顶风涨”》，2009年9月23日《云南信息报》。
［8］《武当山突发大火，千年遇真宫主殿化为灰烬》，2003年1月20日《楚天都市报》。
［9］伍婷婷：《我国世界遗产旅游开发中的法律问题探析》，《法制与社会》2007年第7期。
［10］孙力楠：《我国高校世界遗产人才培养模式研究》，东北师范大学硕士学位论文，2006。
［11］《文化遗产保护在各国》，2004年7月2日《经济参考报》。
［12］美国法律联营网：《美国的遗产保护》，http：//www.uslawchina.com/lvmei_content.asp？lmzx_id=1510，2006年11月8日。
Problems and Countermeasures of the Management in Chinese World Heritage
Wang Qiang
Abstract：The world heritages are heritage sites and natural landscapes recognized as outstanding significance and universal value by all mankind，The conservation and research of world heritage has caused a high degree of attention in countries around the world. This paper reveals the many problems existing in the management of Chinese world heritage，analyzes the reasons，makes appropriate proposals and countermeasures.
Key Words：World Heritages；Management；Funds；Tourism
[1] 王强，博士，深圳大学经济学院讲师。