五 土地的使用和租赁：摇摆于意识形态、市场和社会稳定之间
作为改革政策的一部分，中国领导人正试图转变土地权利的界定范畴，这样土地的相关权利如使用权、流转权等就不再是生产资料的一部分，而是统领于商品的名下（这样人们才可以就这些权利进行交易），后者的含义显然更为宽泛。[74]
当前中国的土地所有权属于国家和农村集体所有，这是由社会主义国家的性质决定的，是意识形态预设的无可动摇的事实。在社会主义公有制的前提之下，农村地区如果想要实现“社会主义市场经济”，那么唯一可行的做法只能是将土地的使用权和租赁权商业化。然而改革的实际情况同马列主义基本原理之间的冲突还是相当明显的。土地政策的制定过程就像是一个反复试错的过程。出于政治上的需要，这一过程通常还伴随着“有意的制度模糊”。制度的模糊性一方面造成了土地权属的极端混乱，但另一方面，它也给予地方政府一定的自由度，允许其在适当的时候灵活变通。
经济改革期间，一个市场脱颖而出，该市场主要就国有土地（也就是城市市区土地）的使用权进行交易。一般说来，国家可以把国有土地承包给个人，让他们发展房地产业或者从事农业生产。至于农村地区的集体土地，家庭联产承包责任制的实施状况已经远远超出了先前的范围。从理论上说，只要保证土地继续用于农业用途，农民可以转租土地，或者把土地承包经营权转让给他人。此外，从1999年开始，农村集体以外的个人和单位也可以承包农村集体土地。[75]然而对于全国大部分地区来说，转租和使用权的流转现象还十分罕见。[76]与此同时，国家仍然禁止对农村土地使用权进行明码标价，因为这一做法违背了公有制的基本原则。由于农村集体土地使用权的转让备受限制，其直接后果是使用权的交易成本一直得不到降低。从这个意义上说，“农村土地市场”与城市土地市场之间还存在着相当大的差距。
中国的“土地市场”在形成当今格局之前其实已历经几重波折。1988年颁布的《中华人民共和国宪法》（修正案）规定，只要土地的出租和转让遵循“有偿使用制度”，那么土地的出租和使用权的转让就受到法律的保护。自农业非集体化以来，该法规的出台标志着土地政策方面的第一次重大改革。[77]同年，国家土地管理局宣布，国有土地和集体所有土地应当推行有偿使用制度，其理由主要有三点：（1）该制度不仅可以保证土地资源得到有效利用，而且还能确保土地资源的可持续发展；（2）该制度不但不会损害国家和集体的利益，而且国家和集体还可以通过土地所有权征收土地税或租金（使用期的全部租金）；（3）该制度可以为土地开发建设和房地产业吸引（外国）投资。[78]总的来说，农村土地的有偿使用指的是拥有土地所有权的农村集体可以有偿转让、出租、抵押土地使用权，转让使用权后，土地可以不用于农业用途。但是在当时，由于担心有偿使用制度会动摇农村土地承包制度的稳定性，全国人大常委会法律委员会提出，“为了进行深入调查以获得更多的经验，暂不对有偿使用制度作法律规定”[79]。
20世纪90年代末，“有偿使用制度”突然成为人们争论的焦点。当时《土地管理法》（修订案）尚处于审议的过程当中，以浙江省土地管理局为首的一些地方单位就纷纷提出：“国有土地实行有偿使用的制度，这一制度规定适用的范围太小，应当将其扩大到集体土地。”事实上对于一些集体所有的土地来说，它们已经实行了有偿使用制度。但是全国人大常委会法律委员会重申了其在20世纪80年代末的观点，即有偿使用制度的适用范围仍然仅限于国有土地。[80]中央政府采取上述做法的原因出于如下顾虑：虽然从理论上说人人享有平等的土地使用权，但是一旦农村土地使用权可以自由交易，一部分农民就有可能丧失他们的土地使用权，而这将导致一个新兴阶层的诞生，该阶层主要由贫困无地的农民组成。统计资料显示，中国的人口总数中有61%是农村居民，[81]这意味着农村中隐藏了大量的失业人口。对于数以百万计的依旧以农耕为生的中国农民来说，人均拥有耕地的面积虽小（1998年，中国人均占有的耕地面积为0.14公顷）[82]，但这一小块土地却是他们的生存之本。
农村土地的有偿使用制度具有一定的模糊性。在经济较为发达的地区，当地政府常常投机取巧，利用法律没有（或尚未）规定的空隙大做文章。比方说某些农村集体将土地出让给一些公司经营，其目的是改善土地条件，提高农业收成。但从严格的意义上说，这一行为超越了现有法律的允许范围。使用权的抵押问题同样令人感到困惑。中央政府允许人们将国有土地的使用权当作抵押物，但是法律并没有明文规定这种行为是合法的。[83]荒地的抵押问题恰好介于二者之间。根据国务院办公厅发布的通知，“购买（荒地）使用权的人，有权继承、转让、抵押使用权，也可把使用权入股管理”[84]。但《宪法》规定，除非证明为集体所有，否则荒地属于国有资产。[85]一个众所周知的问题至此再度浮出水面，对此我在前文中已经略有涉及。中国的荒地之所以大多为国家所有，其根本原因是集体无法确立他们的土地权属。即使集体长期使用土地并对土地投入了大量的人力物力，只要他们无法出具合法的证据，这些土地就不能归他们所有。但是这并不能阻挡农村集体争取荒地习俗权的步伐。因此下列情况很有可能发生：一方面集体认为自己拥有荒地的习俗权，他们把荒地的使用权抵押给他人；另一方面这样的行为却不为政府所认可，因为政府认为荒地属于国家所有。类似这样的情况阻碍了农村土地市场的发展。在提交给全国人大的一份议案中，四川省曾提议在《土地管理法》中增加相关条款，以处理集体土地的使用权抵押问题，但是该议案最终并没有得以实现。[86]
农村土地租赁制度当前的发展趋势是：努力保障农民承包合同的稳定性，限制（或至少不扩大）土地有偿使用制度的实施范围，以及尽量将该制度限制在农业区域之外。保护农民的合法权益已经成为决策者的普遍共识。1998年6月，当全国人大常委会开会审议《土地管理法》（修订案）的时候，代表们提出：“修正草案在保护农民的土地承包合同的合法权益方面力度不足，需要进一步完善。”[87]修订后的《土地管理法》在这方面取得了两大突破性进展：（1）该法律重申了1997年的政策，即土地承包期限为30年；[88]（2）该法律规定，发包方只有在获得村民会议2/3以上成员（或2/3以上的村民代表）同意之后，才能够调整承包地。这项规定剥夺了村民委员会的权力。农业部的一位高级官员对此发表评论说：“中央政府的最终目的是赋予农民‘永佃权’。既然承包期为30年，那么合同到期之后呢？它们将继续延长30年，随后又是30年。”[89]因此，以1998年修订后的《土地管理法》为法律依据的“第二轮”土地承包可谓破天荒的第一次。“第二轮承包”之所以具有如此重要的地位，这是因为农民第一次签订了独立、标准而确定的合同。综观全国的承包合同，它们由两个部分组成：一是农村集体持有的合同，二是农民持有的土地承包经营权证（参见附录五和附录六）。对于每个村庄来说，“第二轮承包”必须经由村民会议批准，并就此形成正式决议。