六 哪些因素确保了制度的正常运行
学术界对转型国家的讨论主要分为两派。一些学者认为国家必须推行激进的土地产权私有化运动。另一些学者则声称，私有化是一个渐进的过程，它不仅需要政府的适度引导，而且还必须与社会、经济和法律的发展状况保持一致。在三大生产资料——土地、资本和劳动力中，第一种生产资料即土地仍然牢牢掌握在国家和集体的手中。此外越来越多的研究资料也证明，尽管当前农地产权制度随着人口的变化不断进行调整，但广大农民信赖并拥护国家现行的农村政策。事实上，因为调整土地产权制度可以安置农村大量的剩余劳动力，所以这项工作担负的重要角色是保障社会安定。此外，农村经济已经并将继续取得令人瞩目的增长，这在很大程度上为我的观点提供了依据，即土地私有化其实并不是经济持续稳定发展的必要条件。由此大家可能产生这样的疑问，制度安排中究竟哪些潜在因素确保了中国农村经济的发展？
因为土地所有制和中国的立国之本紧密相连，所以对于中央领导人来说，如何平衡意识形态和社会经济现实之间的关系是个异常棘手的任务。这里的关键问题是，在不破坏马列主义原则，即坚持土地的国家和集体所有制的前提下，国家究竟可以实现多大程度的私有化？为此，中国政府在制定未来的土地政策时，可以在以下两条道路中择其一而从之：一条道路是在不改变“有意的制度模糊”的情况下，允许适当超越法律范围行为的存在；另一条道路是澄清原本模糊的制度，在政策和法规中做出明确规定。（后一条道路尚处于试验阶段，政府应当为这些尝试留出足够的空间）我始终坚持认为，在现有的社会经济状况下，这种“有意的制度模糊”恰好是农村土地集体所有制得以稳定的原因。综观土地（特别是农村土地）管理的相关政治争论，下列四个关键议题能够证实我的观点：（1）土地所有权；（2）土地权属的登记；（3）国土资源部的改革；（4）租赁和使用权流转市场的建立。
如果我们发问“谁是土地的拥有者”，恐怕任何人都无法给出明确的答案。国家土地所有权的界定之所以带有模糊性，其主要原因是土地的管理权分散于中央各部委的手中。因此如果想要弄清国家土地所有权的来龙去脉，我们首先必须了解国土资源部的机构变迁史。为了建立土地的垂直管理模式，中央政府提倡采取集权的做法，但这很可能会在中央各政府部门之间引发矛盾。尽管全国人大常委会法律委员会将对土地的集中化管理作为其努力的最终目标，但是它却宣布具体的实施工作应该暂缓进行。为此，国家在制定《土地管理法》（修订案）的过程中面临着两难的境地：一来，该法案必须保证土地管理的统一性；二来，该法案有必要为森林、草原、渔场等的管理问题留出单独的空间。
农村土地集体所有制也存在类似的情况。为了避免激化各级农村集体之间的土地争端，国家在制定法律时有意模糊了集体所有制的定义。然而后者反过来严重阻碍了土地登记的顺利开展。时至今日，政府在评定行政村及其以上集体单位的土地权属时，并没有引发大规模的社会冲突。这仅仅是因为土地登记并没有触及最敏感的层次，即集体土地的基本所有者——自然村。由此可见，政府在农村土地集体所有制改革过程中采取了相当谨慎的措施。到了20世纪80年代末期，为了配合经济改革，国家将土地出租和有偿使用原则的相关条款写入了《宪法》，为土地承包权和使用权的自由转让提供了制度保证。但是与此同时，中央政府在该领域的权力也在不断缩小。随着改革的逐步深入，政府已经将永佃权视为一种可行的措施。对于城市市区土地的商业化来说，中央政府正从1988年以前的全面禁止，逐步过渡到土地的“有偿使用”。然而农村集体土地所有权转让的相关法律却仍然处于模糊不清的状态。
本章就制度框架的历史和现状进行了较为详细的论述。如果想要了解中国土地制度的变迁和现行的农地产权制度，那么我们首先必须回顾制度框架的历史沿革。在过去的20多年里，中国经济发展取得了令世人瞩目的成就。尽管在农村现有的土地承包制度下，由于家庭人口的变化，政府不得不频繁地调整土地的分配，但农民还是普遍接受了这一制度。能够威胁当前农村土地集体所有制的大规模的社会冲突也并不存在。综上所述，我们的结论是，对于国家和农村社会来说，现有的制度框架具备一定的可信度和可接受度。但是，在集体土地所有权的性质问题上，中央政府还能将澄清的时间往后拖延多久呢？而面对土地管理和政策制定的分散状态，中央政府要过多久才能实现权力的集中化呢？这些问题仍然值得深入思考。
农村土地的基本所有者是自然村，但土地登记却在这一层面上停滞不前。中国自然村的数量大约为150万个。究竟是将相应的土地所有权分配给这些自然村，还是剥夺它们的所有权，不给其登记的机会——政府无法就此做出决断。然而无论采取上述哪一种做法，社会矛盾都会由此升温。政府推行的“有意的制度模糊”存在种种弊端，我们在上文中已经有所涉及。随着城市化进程的加速和房地产业的蓬勃发展，较富裕的东南沿海地区地价暴涨，其结果是乡镇干部中的腐败分子借法律的空隙大做文章，将原本属于集体的土地擅自出售牟取暴利。如此看来，“有意的制度模糊”反倒伤害了农民的根本利益。为了保障农民的合法权益，中央政府应该带头澄清土地管理体制的管辖权限，这一点至关重要。此外，中央政府还担负有以下两大任务：一是构建新的土地管理制度，旨在规范未来的土地政策制定；二是保证这种制度框架的社会信誉。
[1] 比方说可以参见Wei Hu，‘Household Land Tenure Reform in China：Its Impact on Farming Land Use and Agro-Environment’，Land Use Policy，Vol.14，No.3（1997），p.179.
[2] 参见Daniel Diermeyer，Joel M.Ericson，Timothy Frye，and Steven Lewis，‘Credible Commitment and Property Rights：The Role of Strategic Interaction between Political and Economic Actors’，in David L.Weimer（ed.），The Political Economy of Property Rights：Institutional Change and Credibility in the Reform of Centrally Planned Economies（Cambridge：Cambridge University Press，1997），p.20.
[3] 比方说可以参见William Mishler and Richard Rose，‘What Are the Origins of Political Trust？Testing Institutional and Cultural Theories in Post-Communist Societies’，Comparative Political Studies，Vol.34，No.1（2001），pp.30-63.
[4] 遗憾的是来自乡一级的调查数据各不相同。参见中共中央政策研究室、农业部农村固定观察点办公室编《全国农村社会经济典型调查数据汇编：1986～1990》，中共中央党校出版社，1992，第329页。另参见James Kai-sing Kung and Shouying Liu，‘Farmers’Preferences regarding Ownership and Land Tenure in Post-Mao China：Unexpected Evidence from Eight Counties’，The China Journal，No.38（July 1997），p.34.
[5] 在反对土地再分配的这36.1%的农民中，有46.7%的人相信，村民委员会可以保障土地承包政策的稳定性；22.9%的人声称，农村的土地十分充裕，即使出现了不公正的土地分配，社会冲突也不会因此爆发；17.1%的人认为，由于大量非农就业机会的存在，农耕已不再具有举足轻重的地位；还有13.3%的人则认为土地的分配工作太过烦琐，他们希望政府能够一次性地安排好这项工作。参见王慧敏《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《中国农村观察》1998年第5期，第57页。
[6] 比方说可以参见Kung and Liu，‘Farmers’Preferences regarding Ownership’，p.34.
[7] 参见James Kai-sing Kung and Yong-Shun Cai，‘Property Rights and Fertilizing Practices in Rural China：Evidence from Northern Jiangsu’，Modern China，Vol.26，No.3（July 2000），pp.276-308.
[8] 参见国家统计局编《中国统计年鉴（2003）》，中国统计出版社，2003，第6、97页。
[9] 也可参见Neil Charlesworth，‘The Origins of Fragmentation of Land Holdings in British India：A Comparative Examination’，in Peter Robb（ed.），Rural India：Land，Power and Society under British Rule（London：Curzon Press Ltd.，1983）；Brian W.Ilbery，‘Farm Fragmentation in the Vale of Evesham’，Area，Vol.16（1984），pp.159-65.
[10] 温铁军：《土地能保障农民什么？》，《南方周末》2001年6月14日，第3版。
[11] 1亩相当于1/15公顷。
[12] 1元人民币大约相当于1/8美元。
[13] 黄广明：《新土地革命》，《南方周末》2001年6月14日。
[14] 参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，中办发16号文件（1997年）；《土地管理法》第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。
[15] 2002年出台的《农村土地承包法》还从另一个角度颠覆了过去的做法：它致力于为妇女的土地权利提供法律保障。同男人相比，已婚或离异的妇女及寡妇过去很少享有土地权利。为此，《农村土地承包法》制定了一些新的条例。有关这方面内容，可参见Peter Ho（ed.），Developmental Dilemmas：Land Reform and Institutional Change in China（London and New York：Routledge，2005）.
[16] 《农村土地承包法（草案）》第25条写道：“承包期内，发包方不得收回承包地。”2003年3月1日《农村土地承包法》正式颁布实行，这一条改成了：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。……承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”参见胡康生主编《中华人民共和国农村土地承包法释义》，法律出版社，2002，第174页。
[17] 这个目标其实很难实现，因为政策和法规的制定和实施过程通常错综复杂、相互牵连。可参见Merilee S.Grindle（ed.），Politics and Policy Implementation in the Third World（Princeton：Princeton University Press，1980），pp.7-8.
[18] 参见Jean C.Oi and Andrew G.Walder，‘Property Rights in the Chinese Economy：Contours of the Process of Change’，in Jean C.Oi and Andrew G.Walder（eds.），Property Rights and Economic Reform in China（Stanford：Stanford University Press，1999），p.2.
[19] （乡镇）企业的产权和土地所有权之间存在着明显的相似之处。比如说基思（Ronald C.Keith）指出，“对乡镇企业的限定缺乏严谨性，私人企业也可以堂而皇之的以集体企业自居（这就是所谓的‘红帽子企业’）”。他还提醒人们注意，“对当前的产权进行细分可能会引发社会冲突，导致严重的政治和社会后果”。参见Ronald C.Keith，China’s Struggle for the Rule of Law（New York：St Martin’s Press，1994），pp.137-141.前文提到戴慕珍（Jean C.Oi）和安德鲁·G.瓦尔德（Andrew G.Walder）（主编）的《中国经济下的产权：产权变迁史概况》（Property Rights in the Chinese Economy：Contours of the Process of Change），这篇文章是工业产权研究的最新进展之一。另一篇很有意思的涉及该方面研究的文章来自裴晓琳，参见Pei Xiaolin，‘Township-Village Enterprises，Local Governments，and Rural Communities：The Chinese Village as a Firm during Economic Transition’，in Eduard B.Vermeer，Frank Pieke，and Woei Lien Chong（eds.），Cooperative and Collective in China’s Rural Development：Between State and Private Interests（New York：M.E.Sharpe，1998）.
[20] 我认为“有意”这个词的寓意是，中国政府应积极而非消极地应对社会、政治、经济发展中出现的问题。也可参见Charles Lindblom，‘The Science of Muddling Through’，in Jay M.Shafritz and Albert C.Hyde（eds.），Classics of Public Administration，3rd edn（Belmont：Wadsworth Publishing Company，1992）.和Charles Lindblom，‘Still Muddling，Not Yet Through’，Public Administration Review，Vol.39（November/December 1979），pp.517-537.
[21] 也可参见Harold Demsetz，‘Toward a Theory of Property Rights’，American Economic Review，Vol.62（1967），pp.347-359.
[22] 但是，正如索尼亚斯（H.W.J.Sonius）曾指出的：“不存在绝对所有权，而且它根本不可能存在。所有权总是受到各种各类法规的约束（查士丁尼法典也不例外），为了公众的利益，或是为了他人的利益，物品所有人享有的绝对权利会被这些法规所剥夺。”参见H.W.J.Sonius，Introduction to Aspects of Customary Land Law in Africa：As compared with some Indonesian Aspects（Leiden：Universitaire Pers Leiden，1963），p.19.
[23] 汉恩（C.M.Hann）引用了霍贝尔（E.Adamson Hoebel）在一本教材中对财产权的人类学定义：“财产权，换句话说，财产权并不是实物，它是社会关系的网络；相对于实物的使用和分配，它控制的是人们的行为。”参见C.M.Hann，‘The Embeddedness of Property’，in C.M.Hann（ed.），Property Relations：Renewing the Anthropological Tradition（Cambridge：Cambridge University Press，1998），p.4.
[24] 参见Govaert C.J.J.Van den Bergh，‘Property versus Ownership：Some Cursory Notes’，in Spiertz and Wiber（eds.），The Role of Law in Natural Resource Management，p.172.
[25] 正如马克·塞尔登（Mark Selden）和路爱国指出的：“国家——包括国家所有各级行政机关和机构——对使用权和流转权的买卖享有充分的支配权”。参见Mark Selden and Aiguo Lu，‘The Reform of Landownership and the Political Economy of Contemporary China’，in Mark Selden（ed.），The Political Economy of Chinese Development（Armonk，NY：M.E.Sharpe，1993），p.190.
[26] 参见胡存智主编《土地登记理论与方法》第1卷，中国农业出版社，1998，第12页。
[27] 至于中国实行的土地国家和集体所有制的理论背景，参见胡存智主编《土地登记理论与方法》第1卷，中国农业出版社，1998，第211～240页。该书第80页就国有土地的流转赋税问题给出了若干定义。
[28] 《宪法》第9条和第10条，参见《中华人民共和国宪法》，法律出版社，1999，第8页。在1988、1993年和1999年《宪法》的三次修订过程中，上述条款始终没有更改。1986年和1998年的《土地管理法》遵照了《宪法》中对所有权的相关规定。
[29] 1950年颁布的《土地改革法》第16条和第18条，引自孙建宏主编《土地权属实务指南》，中国大地出版社，1998，第109页。随后这一条写入了1954年的《中华人民共和国宪法》，也可参见第二章的相关内容。
[30] 参见相重杨《关于〈中华人民共和国土地管理法（草案）〉的说明》，第六届全国人民代表大会第15次会议上的讲话，1986年3月15日。1997年4月，中共中央书记处和国务院共同就耕地保护问题发出《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，可见中央政府仍然将土地流失问题视为一个迫在眉睫的急需解决的问题。
[31] 参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第68页。
[32] 法律规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”参见《土地管理法》（修订案）第2条和第5条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。
[33] 有关国家权益的后一条法规是一个原则。但是在实际情况中，国务院“可以授权地方人民政府或者委托国有公司行使有关权利”。参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第37页。
[34] 值得注意的是，非法征占用土地的事件频频发生，这是促使全国人大于2004年3月修订《宪法》的原因之一。五个月以后，国家又对《土地管理法》进行了修改。修订后的《土地管理法》只在一处地方有所变更（其余部分全都保持不变）——修订案明文规定了“征收”和“征用”之间的区别。“征收”指的是国家出于全局规划的需要（例如兴修公路、铁路或桥梁等）挪用集体的土地，在此过程中，土地的所有权从集体转移到国家的手中。“征用”指的是国家从公众的利益出发，临时、强制的租赁集体土地。在这种情况下，由于国家理论上应当在租赁期到期之时归还土地产权，因此所有权并没有发生转移。上述区别意味着，法律允许国家在不改变所有权的条件下挪用集体的土地。这一修订案究竟只是纸上谈兵，还是将彻底杜绝非法征占用土地现象的发生，我们将拭目以待。
[35] 参见《黑龙江省有关部门和一些专家、基层单位对土地管理法（修订草案）的意见》，引自全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第352页。
[36] 如果想要进一步了解中央领导人对集体土地所有权的讨论，参见Peter Ho，‘The Clash over State and Collective Property：The Making of the Rangeland Law’，The China Quarterly，Vol.161（March 2000），pp.247-249.也可参见中国共产党中央委员会，1961年3月，《农村人民公社工作条例（草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第23卷，国防大学出版社，1986，第454页；中共中央八届十中全会，1962年9月27日，《农村人民公社工作条例（修正草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第24卷，国防大学出版社，1986，第141～142页。
[37] 由于地区间的差异和历史的变迁，这一概述还存在例外。人民公社制度解体之后，若干个自然村逐步由一个行政村进行管理，而自然村则掌管着其下的数个村民小组。但是自然村和行政村之间的差别常常并不那么明显，而村民小组也往往和自然村相重合。如果原先的人民公社由两个而非三个行政层次构成，那么上述这些情况就很可能出现。“农业六十条”第2条也规定：“人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”参见中共中央八届十中全会，1962年9月27日，《农村人民公社工作条例（修正草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第24卷，国防大学出版社，1986，第137页。还要提醒大家注意的是，虽然“自然村”这个词在中国大量官方和非官方的文件中频频出现，但它并不是正规的法律术语。笔者将在第六章中具体阐述村民小组和自然村的混乱状态，详见下王庄的相关内容及其注解。
[38] 《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”参见第8条，中共中央八届十中全会，1962年9月27日，《农村人民公社工作条例（修正草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第24卷，国防大学出版社，1986，第2页。
[39] 《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”参见第10条，中共中央八届十中全会，1962年9月27日，《农村人民公社工作条例（修正草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第24卷，国防大学出版社，1986，第2页。
[40] 参见《土地管理法》（修订案）第8条和第10条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。
[41] 尽管全国人大常委会法律委员会所作的数次释义都相当重要，但是只要“集体”这一概念仍然处于含混不清的状态，那么问题就无法彻底得到解决。法律释义对此做出了三条规定。第一，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”意味着，该土地“属于行政村农民集体所有”。第二，“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有”意味着，如果“该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。”第三，“已经属于乡（镇）农民集体所有的”相关法规意味着，“在人民公社时期，公社一级掌握的集体土地仍然属于乡（镇）农民集体所有”。参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第65～66页。
[42] 法律没有对任何一个概念做出定义。修订前的《村民委员会组织法》第5条只是宣称：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”参见《中华人民共和国村民委员会组织法》，法律出版社，1998，第2页。
[43] 参见徐锋《股份合作与农业土地制度改革》，《农业经济问题》1998年第5期，第22页。徐锋并没有提到村民小组的管理和经营权。原因是他的文章完成于《土地管理法》（修订案）出台之前，也就是说法律尚未对这些权利做出明文规定。相关著述也可参见黄祖辉和陈欣欣《农地产权结构和我国的家庭农业》，《农业经济问题》1998年第5期，第19页，以及王存学、马骧聪、黄明川和李生《农业法律体系建设基本问题》，《法学研究》第18卷1996年第6期，第72页。
[44] 参见李伯勇《全国人大常委会法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第九届全国人大常委会第四次会议上的讲话（1998年8月24日），第3页。
[45] 参见Anthony R.Dicks，‘Compartmentalized Law and Judicial Restraint：An Inductive View of Some Jurisdictional Barriers to Reform’，in Stanley B.Lubman（ed.），China’s Legal Reforms（Oxford：Oxford University Press，1996），pp.90，102.安东尼·迪克斯（Anthony R.Dicks）将其归因于中央和地方政府机构采取的“司法限制”。
[46] 村民小组占32.3%，乡镇占1.1%，其他则为3%。参见王慧敏《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，第56页。
[47] 参见《土地管理法》（修订案）第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第209页。
[48] 参见《中央有关部门、群众团体对土地管理法（修订草案）的意见》，引自全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第338页。在和一些专家、学者、法学家和研究员的通信中，《土地管理法（修订草案）》的起草者们也表示，他们赞同国家将土地的所有权授予村民小组，参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第395页。
[49] 参见《浙江省有关单位和人员对〈土地管理法（修订草案）〉的意见》，引自全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第366页。
[50] 参见《浙江省有关单位和人员对〈土地管理法（修订草案）〉的意见》，引自全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第366页。
[51] 参见《中国统计年鉴（1998）》，中国统计出版社，1999，第379页。
[52] 参见徐锋《股份合作与农业土地制度改革》，第22页。
[53] 参见David Zweig，‘The Externalities of Development：Can New Political Institutions Manage Rural Conflict？’，in Elizabeth J.Perry and Mark Selden（eds.），Chinese Society：Change，Conflict and Resistance（London：Routledge，2000）.
[54] 参见《中华人民共和国宪法》第10条，法制出版社，1996，第8页。和《土地管理法》（修订案）第8条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。以及全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第58～59页。“城市”和“市区”这两个概念之间的差别也相当的模糊不清。根据人大常委会法律委员会的解释，“城市”指的是“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。相反，“市区”则必须界定为建成区而非规划建设区。参见《部分专家、学者、律师和科研人员来信对土地管理法（修订草案）的意见》，人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第395页。此外，法律委员会还提议，国家应该对“农业用地”“建筑用地”和“土地”这些概念做出更为明确的法律定义。参见李伯勇《全国人大常委会法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第九届全国人大常委会第三次会议上的讲话（1998年6月24日），第3页。
[55] 比方说可以参见Emily T.Yeh，‘Forest Claims，Conflicts and Commodification：The Political Ecology of Tibetan Mushroom-Harvesting Villages in Yunnan Province’，The China Quarterly，Vol.161（March 2000），pp.264-278.
[56] 比方说可以参见Emily T.Yeh，‘Forest Claims，Conflicts and Commodification：The Political Ecology of Tibetan Mushroom-Harvesting Villages in Yunnan Province’，The China Quarterly，Vol.161（March 2000），第352页。至于草原和荒地的土地所有权问题，也可参见施文正《草原与草业的法制建设研究》，内蒙古大学出版社，1996，第43页。
[57] 在《土地管理法》中，“县级以上”这个词语指的是县及县以上的行政单位。
[58] 参见《土地管理法》（修订案）第11条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。
[59] 这一小组和乡土地管理站及村干部协同开展工作。
[60] 由于篇幅有限，我只能就土地登记的流程进行简单概述。详细情况参见胡存智主编《土地登记理论与方法》第1卷，第94～143页。
[61] 参见《行政边界争议处理条例》，引自内蒙古行政区划边界领导小组主编《行政区划和调处边界争议文件选编》（呼和浩特，限制发行，1990年8月30日），第141～149页。
[62] 对于不同省份和地区的行政村来说，边界评估的期限有所不同。例如在内蒙古自治区，这项工作自1984年开始，至1992年就宣告结束；而对于宁夏回族自治区来说，该工作则终止于1998年（口头交流，1999年）。
[63] 1999年在内蒙古自治区进行的实地考察中，我们发现政府从当地的村庄手中获取了大量的土地所有证。但是由于篇幅有限，本章没有就这个问题展开进一步的讨论。更糟糕的是，宁夏回族自治区和浙江省的干部甚至拒绝提供上述土地证书。
[64] 令人感到困惑的是一位政府官员声称，尽管村民委员会拥有土地的所有权，但它并不是一个集体经济组织。因为人们认为它是一个“自治组织”。（徐键，口头交流，1999年。为保护访谈对象隐私，中文名为音译）。国土资源部的一位官员也承认，将所有权授予学校纯属违法行为。（陈宪彬，口头交流，1999年。为保护访谈对象隐私，中文名为音译）。
[65] 比方说在宁夏回族自治区，根据伊斯兰法律，清真寺的土地被称作瓦库夫（Waqf），它“是一种宗教慈善捐赠形式，其概念与现今的委托有几分相似之处。这些捐赠的私人财产，如建筑物、土地或水井等构成了完整的、不可分割的公共不动产”。参见Peter Ho，‘Rangeland Policy，Pastoralism and Poverty in China’s Northwest：Ningxia Province in the Twentieth Century’，Ph.D.dissertation（Leiden University：Leiden，1999），p.55.和Pieter W.Germeraad，Open Space in Human Settlements：The Lesson from the Islamic Tradition（Wageningen：Germeraad，1990），p.33.阿姆斯特丹大学教授彼得斯（Ruud Peters）有关伊斯兰法（Shari’a）和瓦库夫（Waqf）的著述（荷兰文）是该方面研究最出色的论著之一，参见Ruud Peters，‘Het Recht-Recente Ontwikkelingen’［‘The Law：Recent Developments’］，in Jacques Waardenburg（ed.），Islam：Norm，Ideaal en Werkelijkheid（Antwerpen：Standaard Uitgeverij，1984），pp.292-310.
[66] 它们分别负责管理森林、草原、铁路用地、公路和水路用地、水资源、军事用地，以及划分行政区边界和处理边界纠纷问题。参见王涵、姚景明《内务部机构及职能》，《中国民政》1999年第1期，第35页；刘新华主编《新土地管理法全书》第1卷，中国物价出版社，1998，第169～170页。及Jen-Kai Liu，‘The Main National Leadership of the PRC’，China Aktuell（July 1998），pp.2-5.
[67] 参见李伯勇《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第2页。
[68] 参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第50页。
[69] 国土资源部土地规划司的一位高级经济学家邹晓云指出，人们之所以谣传林业局可能会恢复为一个部门，这是因为2000年春季有数次沙尘暴横扫北京。这些沙尘暴是中国西北部地区土地荒漠化加剧的必然后果。作为回应，国务院前总理朱镕基将自然资源管理提上政府的议事日程，他提出要推行“退耕还农（还牧）”的政策（口头交流，2000年）。
[70] 问题在于，为了处理城市市区土地的相关事务，中央机构下属的地方部门是否会组成一个地方性的土地资源管理局或其他机构。
[71] 参见《土地管理法（修订案）》第2章第5条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第207页。
[72] 参见《土地管理法（修订案）》第2条和第11条，第207～208页；全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第68页。
[73] 参见《土地管理法（修订案）》第21条和第44条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，第211～212页；李伯勇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第3页。
[74] 参见Anthony Walker，Land，Property and Construction in the PRC（Hong Kong：Hong University Press，1991），p.61.
[75] 必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。参见《土地管理法》（修订案）第15条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，第208页。
[76] 人们常常把以下几个近义词与“使用权流转”混为一谈：划拨、出让、转让和转包。划拨是将国有土地无偿确定给全民或集体所有制单位和个人使用的行为，目的是为了在土地上进行开发建设，使用权的流转在（国家掌控的）一级土地市场进行，土地的使用期限从40年至70年不等；与过去不同，目前国家在土地使用权的流转过程中试图采取征税或征收土地使用费的方式，这就是出让；转让是使用者通过二级土地市场获取土地的使用权；转包就是农民在不放弃土地权利的情况下将土地转租给他人。在中国土地市场的理论背景研究方面有较深造诣的著作，参见马克伟主编《土地大词典》，长春出版社，1991，第93、183、891、988页，以及Walker，Land，Property and Construction in the PRC，pp.38-44.
[77] 《中华人民共和国宪法》第10条，第8页；《中华人民共和国宪法》（修正案）第2条，第42页。
[78] 参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第39页。
[79] 参见林涧青《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国土地管理法修正案（草案）〉的审议结果的报告》，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议，1988年12月23日，第1页。
[80] 参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第366页；李伯勇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第6页；《土地管理法》（修订案）第2条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，第207页。
[81] 2002年中国总人口数为12.8亿，其中60.9%为农村人口。参见国家统计局《中国统计年鉴（2003）》，第97页。
[82] 参见国家统计局《中国统计年鉴（2003）》，第390页。
[83] 参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第41页。
[84] 参见《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，第6条，引自中国法律年鉴编辑委员会主编《1997年中国法律年鉴》，中国法律年鉴社，1997，第425～426页。
[85] 《中华人民共和国宪法》第9条。值得注意的是，只有《宪法》中才出现了这样的提法，其他法规并没有将荒地单独定义为一种自然资源。参见Peter Ho，‘The Wasteland Auction Policy in Northwest China：Solving Rural Poverty and Environmental Degradation？’，in Peter Ho，Jacob Eyferth，and Eduard B.Vermeer（eds.），‘Rural Development in Transitional China：A Special Issue’，Journal of Peasant Studies，Vol.30，Nos.3/4，（April/July 2003），pp.121-159.
[86] 参见《各省、自治区、直辖市对土地管理法（修订草案）的意见》，引自全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第381页。
[87] 参见李伯勇《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第6页。
[88] 参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，中办发第16号文件（1997年）；《土地管理法》（修订案）第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。
[89] 李生（口头交流，1999年）。在租赁权物权化方面，中国学术界近几年来的讨论和官方的论调相当一致。比方说可以参见陈甦《土地承包经营物权化与农地使用权制度的确立》，《中国法学》1996年第3期，第89页。